Een logge, bureaucratische en klantonvriendelijke

uitkeringsfabriek. Dat was het weinig flatteuze beeld van de gemeentelijke

sociale diensten dat in de jaren tachtig geleidelijk ontstaan was. De diensten

hadden een duidelijke core business – uitkeringen verstrekken – , maar slaagden

er niet in die naar behoren uit te voeren. De vele kritiek op de uitvoering van

de bijstandswet was voor de politiek aanleiding toe te werken naar een nieuwe

Algemene Bijstandswet (nABW), die uiteindelijk op 1 januari 1996 van kracht

werd. Deze moest een eind maken aan de vele verschillende soorten

bijstandsuitkeringen en allerhande uitzonderings- en aanvullingsmaatregelen die

de rijksoverheid hanteerde. Ook moest de nABW misbruik en oneigenlijk gebruik

van de sociale zekerheid terugdringen en een ‘adequate uitvoering’ bevorderen.

De wet gaf de sociale diensten er bovendien een belangrijke taak bij. Zij

moesten zich niet meer alleen bezighouden met het maandelijks overmaken van

uitkeringen, maar ook een actief uitstroombeleid gaan voeren.

De wet bood de sociale diensten de ruimte om ‘maatwerk’ te gaan leveren. De

vroegere normbedragen voor uitkeringen aan gehuwden en samenwonenden,

alleenstaande ouders en alleenstaanden werden vervangen door lagere

basisnormbedragen. Deze basisbedragen kunnen door de gemeenten aangevuld worden

met een toeslag van maximaal 20 procent. Die maatregel stelt gemeenten in staat

de uitkering af te stemmen op de individuele behoefte en omstandigheden van de

uitkeringsgerechtigde. Een ander voordeel van deze aanpak was dat gemeenten er

voortaan meer financieel belang bij hadden om uitstroom uit de bijstand te

bevorderen.Voor de uitkeringsgerechtigde betekende de lagere basisnorm in

veel gevallen een omkering van de bewijslast. Vroeger werd de cliënt op zijn

uitkering gekort wanneer gebleken was dat hij ‘voordeurdeler’ was, in de nieuwe

situatie gaat de sociale dienst er bij de berekening van de uitkering standaard

vanuit dat de woonkosten gedeeld worden. Als dat niet het geval is, moet de

cliënt dat aantonen en kan hij een toeslag aanvragen. Dit zou de sociale

diensten meer mogelijkheden moeten geven om te controleren of iemand

daadwerkelijk alleen woont. Die maatregel heeft echter tevens het grootste

knelpunt van de nABW opgeleverd. Uit een evaluatie van de wet die de Landelijke

Vereniging van Instituten voor Sociaal Raadsliedenwerk (LSVR) onlangs uitbracht,

blijkt dat er grote verschillen bestaan in het toeslagenbeleid tussen

verschillende gemeenten. Uitkeringsgerechtigden die zich in dezelfde situatie

bevinden krijgen in de ene gemeente soms honderden guldens minder dan in de

andere. Dat probleem doet zich voornamelijk gelden in middelgrote en kleine

plaatsen. De meeste grote gemeenten maken gebruik van een normenlijst, aan de

hand waarvan de sociale dienst beoordeelt welk bedrag de cliënt als aanvulling

krijgt op de rijksnorm. Veel kleinere gemeenten wegen iedere aanvraag voor een

gemeentelijke aanvulling individueel. Voor de bijstandsontvanger is het daardoor

volstrekt onduidelijk op welk recht hij of zij een beroep kan doen. Die situatie

is dit jaar door de Centrale Raad van Beroep al als onrechtmatig

bestempeld.

Veel leed

Een ander knelpunt is de aanscherping van de zogenaamde partnerdefinitie,

die gemeenten beter in staat moest stellen om te beoordelen of er geen twee

uitkeringen voor alleenstaanden werden verstrekt aan één gezamenlijk huishouden.

Uitkeringsgerechtigden die in hetzelfde huis wonen kunnen een uitkering en een

gemeentelijke aanvulling krijgen, maar dan mag er geen sprake zijn van

gezamenlijke huishouding of huishoudelijke werkzaamheden, van een zorgrelatie

tot elkaar of van financiële verstrengeling. Met name het criterium over de

zorgrelatie levert problemen op. Volgens de evaluatie van het LVSR is het

meermalen voorgekomen dat iemand die zijn LAT-partner in een terminale

levensfase verzorgde, en daarom in hetzelfde huis was getrokken, zijn uitkering

gekort zag. Ook broers en zussen die in hetzelfde huis wonen vallen onder de

partnerdefinitie. De LVSR noemt het voorbeeld van mensen die bij een ernstig

zieke broer of zus introkken om deze te verzorgen. Zij kregen niet alleen een

korting op hun uitkering, maar werden ook nog eens aansprakelijk gesteld voor de

schulden die hun overleden familielid achterliet. De Vereniging concludeert dan

ook dat de nieuwe partnerdefinitie weinig heeft bijgedragen aan

fraudebestrijding, maar wel veel leed heeft berokkend onder met name

samenwonende bloedverwanten.Om te controleren of er sprake is van een

partnerrelatie geeft de nABW de sociale diensten ruimere bevoegdheden. Sommige

gemeenten zijn daarbij te ver gegaan, vindt Jan de Wit, woordvoerder sociale

zekerheid van de Socialistische Partij. ‘De gemeente Wijchen stuurde tot voor

kort iedere bijstandsgerechtigde een formulier waarop deze van uur tot uur moest

beschrijven hoeveel tijd hij bij zijn partner had doorgebracht. Zoiets is

werkelijk in strijd met iedere privacyregel en fatsoensnorm die je kunt

bedenken.’ Naar aanleiding van kamervragen van de SP hierover heeft minister De

Vries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inmiddels toegezegd met gemeenten te

gaan praten over de partnercontroles.

Schrijnend

Volgens het onderzoek van de sociaal raadslieden heeft de nieuwe Algemene

Bijstandwet geleid tot een andere houding van de sociale dienstambtenaren

tegenover de cliënten. ‘Regelmatig weigeren zij hun klanten hulp te bieden bij

het invullen van de vragenformulieren, onder het mom dat het de cliënt is die de

benodigde informatie moet verstrekken. De communicatie vanuit de sociale

diensten verloopt sinds 1996 meer en meer door éénrichtingsverkeer van

voorlichtingsfolders, boetebesluiten of afwijzende beschikkingen.’ Volgens de

LVSR ervaren met name de oudere klanten van de sociale diensten deze weinig

klantvriendelijke houding als vernederend. De strenge eis dat alle formulieren

door de cliënt op de juiste manier dienen te worden ingevuld heeft volgens de

raadslieden soms schrijnende gevolgen. Door taalproblemen of onwetendheid lukt

het de mensen vaak niet de formulieren op de juiste wijze in te vullen. Wanneer

de papierwinkel niet compleet is, grijpen gemeenten al snel naar sancties. Maar

dikwijls is het niet aan te cliënt te wijten dat het dossier niet volledig is,

stellen de raadslieden. ‘Bij meerdere sociale diensten raken brieven en overige

papieren regelmatig zoek, worden geen ontvangstbewijzen afgegeven en worden

aanvragers nogal eens gegevens gevraagd die zij niet kunnen leveren.’

‘Als ik de voordelen en nadelen van de nieuwe wet tegen elkaar af moet

zetten ben ik gauw klaar,’ zegt SP-er De Wit. ‘Er zijn geen voordelen. Het

zogenaamde maatwerk heeft geleid tot onaanvaardbare verschillen. Ook zie je dat

gemeenten zich steeds harder opstellen, bijvoorbeeld met betrekking tot de

sollicitatieplicht. Onder de oude wet konden gemeenten ontheffing van

sollicitatieplicht geven voor moeders met kinderen tot twaalf jaar. In de nieuwe

wet werd dat al kinderen tot vijf jaar en nu is er sprake van dat zelfs dat

criterium komt te vervallen. Dan is de ramp helemaal niet meer te overzien.

Gemeenten hebben nog altijd de mogelijkheid om bijstandsmoeders ontheffing te

verlenen om medische of sociale redenen. Sommige plaatsen gaan daar buitengewoon

soepel mee om, maar het aantal gemeenten dat zich hard opstelt neemt toe. Steeds

vaker krijgen bijstandsmoeders te horen: je moet gewoon aan het werk en zoek het

verder maar uit.’

Een andere reden waarom de uiteindelijke hoogte van de uitkeringen sterk

uiteenloopt is dat gemeenten zelf beleid mogen bepalen over de mogelijkheden tot

bijverdienen. Daardoor is het in sommige gemeenten mogelijk een aardig bedrag

bovenop de uitkering te verdienen en cliënten soms zelfs een premie als ze

parttime werk aanvaarden. Andere gemeenten daarentegen korten de bijverdiensten

volledig. De Wit vindt dan ook dat de bijstandswet zo aangepast moet worden dat

er weer landelijke uniformiteit komt, net als vroeger. ‘Voor een deel is dat een

recentralisatie. De gemeenten kunnen best verantwoordelijk blijven voor de

uitvoering, maar cliënten moeten wel kunnen weten waar ze recht op hebben. Daar

moeten eenduidige normen voor komen.’

Wirwar

CDA-Tweede Kamerlid Ank Bijleveld is uitgesproken tegenstander van

recentralisatie van de uitvoering van de bijstandswet. ‘De nieuwe wet kwam voort

uit de conclusie van de commissie Doelman-Pel dat de rijksoverheid niet in staat

was te beoordelen wat individuele bijstandsgerechtigden nodig hadden. Er moest

een einde worden gemaakt aan de wirwar van verschillende soorten uitkeringen en

er moest maatwerk worden geleverd. Dankzij de wet kunnen we gemeenten daar nu op

aanspreken. Dan moet je voor lief nemen dat er verschillen ontstaan in

uitkeringsverstrekking tussen gemeenten. Wel moet je ervoor uitkijken dat er

geen evidente onrechtvaardigheden uit dat beleid voortkomen. Mensen mogen niet

onder het minimum zakken. Speciale aandacht is daarom nodig voor mensen met

kinderen en mensen die langdurig op een uitkering zijn aangewezen.’

Een van de belangrijkste meetpunten bij de evaluatie van de nABW wordt de

vraag of de sociale diensten erin geslaagd zijn meer te gaan doen aan sociale

activering en uitstroombevordering. Bijleveld is tevreden over de effecten van

de wet op dit punt. ‘Vanaf de eerste dag dat een cliënt zich meldt, moet de

sociale diensten kijken wat hij of zij kan. De diensten richten zich nu veel

meer op activering dan vroeger, hoewel er knelpunten blijven. Op het gebied van

scholingsbeleid zou er veel meer kunnen gebeuren. Nu worden bijvoorbeeld

hbo-opleidingen niet vergoed, dat lijkt me geen zinvolle beperking.’

Ook directeur Paul Lemmen van Divosa, de vereniging van directeuren van

sociale diensten, vindt dat met name de uitstroombevordering en activering goed

uit de verf zijn gekomen. De positieve effecten van de wet overheersen voor hem

de negatieve. ‘Een jaar geleden lag het nog anders, maar de situatie is

duidelijk gekanteld.’ Dat de decentralisatie heeft geleid tot grote verschillen

tussen gemeenten ziet Lemmen als een probleem dat zichzelf op den duur zal

oplossen. ‘Decentralisatie leidt in het begin altijd tot verschillen. Nu hebben

die verschillen vormen aangenomen die niet meer uit te leggen zijn. Als dat

gebeurt volgt er vanzelf wetgeving of gaan gemeenten met elkaar rond de tafel

zitten om daar afspraken over te maken. Dat zal in dit geval ook gebeuren.

Wanneer de gemeenten straks een nog groter deel van de bijstandsgelden zelf gaan

betalen, zoals afgesproken is in het regeerakkoord, zullen de onderlinge

verschillen in eerste instantie weer toenemen. Maar dat komt later wel weer in

balans.’

Lemmen ziet het als de grootste winst dat de hoofdtaak van sociale diensten

is verschoven van passieve inkomensverstrekking naar actieve

uitstroombevordering. ‘Het is een veel completere wet. De sociale diensten

moeten tegelijkertijd de functie vervullen van strenge poortwachter, actieve

uitstroombevorderaar en rechtvaardige inkomensverdeler. Het valt niet altijd mee

daartussen een evenwicht te vinden, dat vraagt veel van de organisatie. Maar het

is wel duidelijk dat het de sociale diensten beter lukt mensen naar de

arbeidsmarkt te begeleiden.’Vooruitgang is nog te boeken op het terrein van

sociale activering, meent Lemmen. ‘Het is de laatste jaren helemaal in om

diensten in de kopen bij andere partijen en samenwerkingsverbanden op te zetten

om mensen naar werk toe te leiden. Dat is goed van de grond gekomen, maar de

aandacht voor sociale activering die zich níet direct op werk richt, die is

achtergebleven. De samenwerking met welzijnsinstellingen en

vrijwilligersorganisaties op dat gebied is nog onvoldoende. We praten erover met

de Nederlandse Organisatie voor Vrijwilligerswerk, de VOG en Verdiwel, maar er

moet nog veel meer gebeuren.’

De Sociale Raadslieden zijn minder enthousiast over het sterke accent op

arbeidsmarkttoeleiding. Volgens de LVSR heeft dit dikwijls zelfs een averechts

effect. Zo gebeurt het geregeld dat alleenstaande ouders die in deeltijd werken

en daarbij een aanvullende uitkering hebben, gedwongen worden fulltime werk te

aanvaarden, terwijl ze daar financieel op achteruitgaan. ‘In onze praktijk komen

veelvuldig situaties voor waarin de arbeidsmarkttoeleiding met de daarbij

gestelde eisen en plichten meer op een jacht lijkt.’/Eric de

Kluis