In deze kabinetsperiode moet er een nieuwe Wet op de

jeugdzorg tot stand komen, zo is afgesproken in het Regeerakkoord. De wet moet

de huidige Wet op de jeugdhulpverlening, die maar een klein deel van de

jeugdzorg beslaat, vervangen. De nieuwe wet moet ertoe leiden dat de drie

sectoren binnen de jeugdzorg – de jeugdhulpverlening, de jeugdbescherming en de

jeugd-ggz – beter met elkaar gaan samenwerken. Tot nu toe gebeurt dat

onvoldoende, met het gevolg dat vooral kinderen met complexe problemen, die hulp

nodig hebben uit meerdere sectoren tegelijk, niet goed worden geholpen. Met het

regeringsstandpunt ‘Regie in de jeugdzorg’ uit 1994 werd een begin gemaakt met

het aanbrengen van meer samenhang tussen de drie sectoren. Er kwamen Bureaus

Jeugdzorg van de grond, die de aanmelding, diagnostiek, indicatie en

zorgtoewijzing centraal moesten regelen. De vooruitgang die hiermee inmiddels is

geboekt moet in de nieuwe wet worden verankerd.

Voor deze wet baseren de ministeries van Justitie en VWS zich vooral op

twee adviezen. Het eerste advies, van de Projectgroep Toegang, verscheen

afgelopen zomer. Het beschrijft welke functies de Bureaus Jeugdzorg moeten

hebben: aanmelding, onderzoek, diagnostiek, indicatiestelling en zorgtoewijzing.

Voor die taken zou een deel van de ambulante jeugd-ggz van de Riaggs en de

kinderbescherming moeten worden overgeheveld naar de jeugdzorg. De

specialistische kinder- en jeugdpsychiatrie zou buiten de jeugdzorg blijven.

Kritiek op dit advies kwam er voornamelijk van GGZ-Nederland. Die wilde van

overheveling van de Riagg-jeugdzorg niets weten. In haar visie zouden

Riagg-medewerkers op deeltijdbasis moeten worden gedetacheerd bij de Bureaus

Jeugdzorg. In de praktijk gebeurt dat al.

Geen vast budget

Het huidige advies gaat echter nog een forse stap verder. De commissie had

de opdracht een bestuurlijk kader aan te geven voor de Wet op de jeugdzorg. Bij

het bepalen wat wel en niet onder de Wet op de jeugdzorg moet vallen maakt de

commissie onderscheid tussen drie typen hulpvragen: opvoedings- en opgroeihulp,

bescherming en geneeskundige zorg. De eerste liggen op het terrein van de

ambulante jeugdhulpverlening en jeugd-ggz en vallen onder de jeugdzorg. Alleen

de informatie- en adviesfunctie van de jeugdhulpverlening zou bij de gemeente

moeten liggen. Ook de kinderbescherming valt onder de jeugdzorg. Kinderen die

via de strafrechter in een justitiële inrichting zijn geplaatst niet, hoewel de

commissie erkent dat er een nauwe samenhang bestaat tussen opvoedingsproblemen.

Het derde type hulpvragen betreft de vraag naar geneeskundige zorg, zoals de

kinder- en jeugdpsychiatrie. Die valt buiten de jeugdzorg. Volgens de commissie

gaat de kinder- en jeugdpsychiatrie voornamelijk over ‘de biologie van het

gedrag’ en hoort daarom thuis in het geneeskundig circuit. Ook de licht

verstandelijk gehandicapte kinderen vallen buiten de jeugdzorg.

De commissie Günther bedeelt het Bureau Jeugdzorg een breed takenpakket

toe. Niet alleen de zorgtoewijzing, maar ook de uitvoering van de hulp wil ze

voor een deel onderbrengen bij de Bureaus Jeugdzorg. De Bureaus moeten de

intensieve ambulante hulpverlening, de justitieel opgelegde hulp en de plaatsing

in pleeggezinnen uitvoeren. Hiervoor zouden de multifunctionele organisaties

(mfo’s) in de jeugdhulpverlening en de Riagg-jeugdsecties samen met de Bureaus

Jeugdzorg omgevormd moeten worden tot één organisatie voor de jeugdzorg, die een

regio bestrijkt van 500.000 inwoners. Voor de indicatiestelling en

zorgtoewijzing hoeven geen aparte juridische organen in het leven te worden

geroepen. Die werken volgens de commissie maar contra-productief. De

onafhankelijkheid van de indicatiestelling en zorgtoewijzing is volgens haar ook

goed te waarborgen door een College van Toezicht en een review-regeling, waarmee

een onafhankelijk orgaan elk half jaar toetst of de hulp aan een jeugdige naar

behoren is verlopen. Bij de zorgtoewijzing wordt bepaald welke hulpvormen –

modules – een jeugdige nodig heeft. De casemanager, die de zorg voor de jeugdige

coördineert, koopt die modules vervolgens in. Dat kan bij het Bureau Jeugdzorg

zelf, maar ook bij andere, eventueel particuliere, aanbieders.

De commissie pleit voor één financieringssysteem voor de jeugdzorg. Zij is

vooralsnog geen voorstander van AWBZ-financiering. Enerzijds omdat deze regeling

daar in wezen niet voor is bedoeld, anderzijds omdat de AWBZ op dit moment volop

in discussie is. Ze denkt meer aan een systeem waarbij al het geld dat nu vanuit

verschillende ministeries naar de jeugdzorg gaat, wordt overgeheveld naar de

provincies en grootstedelijke regio’s. Die sluizen dat geld weer door naar de

Bureaus Jeugdzorg. De besteding van het budget en het beleid voor de jeugdzorg

wordt op basis van regiovisies bepaald, waarbij de Bureaus een belangrijke

inbreng hebben. De geïndiceerde hulp wordt bekostigd op basis van

functiegerichte financiering. De instellingen krijgen geen vast jaarlijks

budget, maar worden betaald voor de specifieke hulpvorm die ze leveren.

De commissie wil de leeftijdsgrens van achttien jaar loslaten.

Opvoedingsproblemen betreffen ook vaak jongeren ouder dan achttien jaar. Een

stringente leeftijdsgrens kan dan de voortgang van de hulpverlening belemmeren.

Voorts legt de commissie prioriteit bij de intensieve ambulante gezinshulp,

boven (semi-)residentiële opname. De commissie gaat van het standpunt uit dat

het kind het beste in de eigen leefsituatie kan opgroeien. Lukt dat niet, dan

zou het naar een pleeggezin moeten. Pas als dat onmogelijk is komt opname in een

internaat in zicht. Voor de intensieve gezinshulp zou extra geld moeten worden

vrijgemaakt. Op termijn kan een deel van het geld voor internaten daarvoor

worden gebruikt.

Onvoldoende argumenten

De kans dat er veel wordt overgenomen uit dit advies lijkt niet groot. Al

tijdens de aanbieding distantieerden staatssecretaris Vliegenthart en minister

Korthals zich van enkele essentiële onderdelen. Zo zijn zij het er niet mee eens

de jeugdafdelingen van de Riagg te scheiden van de overige voorzieningen in de

kinder- en jeugdpsychiatrie. Volgens hen wordt er op dit moment al op een

bevredigende manier intensief samengewerkt tussen de jeugd-ggz en andere

sectoren van de jeugdzorg. Die praktijk is voor hen juist het vertrekpunt voor

de nieuwe wet. Evenmin zijn de bewindslieden het eens met het voorstel om de

Bureaus Jeugdzorg samen te voegen met de geïndiceerde jeugdzorg. De commissie

geeft daar volgens hen onvoldoende argumenten voor aan. Een dergelijke

concentratie stemt ook niet overeen met het accent op vraaggestuurde zorg en met

het voorstel om met een inkoopmodel te werken. Bovendien zou de samenvoeging

leiden tot nieuwe reorganisaties die afwijken van de lopende

organisatie-perikelen als gevolg van ‘Regie in de jeugdzorg’. En dat willen ze

niet. Het voorstel om plaatsingen in justitiële inrichtingen buiten de jeugdzorg

te houden, willen ze nog bezien. Wel merken ze daarbij op dat ook zij vinden dat

de samenhang met de rest van de jeugdzorg van belang is.

Bij betrokken organisaties in de jeugdzorg stuit vooral het voorstel om de

uitvoering van de hulp onder te brengen in de Bureaus Jeugdzorg op felle

kritiek. Tom van Yperen van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn: ‘De

Bureaus Jeugdzorg en de mfo’s moeten in elkaar opgaan. Een casemanager van het

Bureau Jeugdzorg koopt modules in en wel bij de organisatie waarbij hij zelf in

dienst is. Belangenverstrengeling ligt dan op de loer. Van onafhankelijke,

integrale en objectieve indicatiestelling en zorgtoewijzing, wat juist beoogd

werd met de Bureaus Jeugdzorg, is dan weinig sprake meer. Een College van

Toezicht en reviews zijn daar onvoldoende waarborgen voor. Dat is toetsing

achteraf, terwijl die juist in het systeem zelf moet zitten.’

Het is hem onduidelijk waarom de kinder- en jeugdpsychiatrie buiten de

jeugdzorg moet vallen. ‘Dat de kinder- en jeugdpsychiatrie in het geneeskundig

circuit thuis hoort vind ik een raar argument. Er wordt juist gestreefd naar

integratie. Bovendien is lang niet alles wat in die sector gebeurt alleen

geneeskundig. Als de commissie hiervoor kiest om pragmatische redenen – de

kinder- en jeugdpsychiatrie is mordicus tegen opgaan in de jeugdzorg – dan moet

ze dat gewoon zeggen. Bovendien is het mij niet duidelijk hoe dan de toewijzing

naar de kinder- en jeugdpsychiatrie precies plaatsvindt. Wijst het Bureau

Jeugdzorg de modules toe, of doet de kinder- en jeugdpsychiatrie dat zelf? De

Projectgroep Toegang ging ervan uit dat de huisarts bij een vermoeden van

psychiatrische problematiek kinderen direct kan doorverwijzen naar de kinder- en

jeugdpsychiatrie. Maar de instelling stuurt dan het indicatierapport naar het

zorgtoewijzingsorgaan, dat wel ondergebracht is bij het Bureau Jeugdzorg maar

een onafhankelijke status heeft. Dat orgaan bekijkt ook of er behalve

psychiatrische hulp nog andere vormen van hulp nodig zijn. Die samenwerking is

niet vrijblijvend. Maar in dit advies lees ik niet hoe de samenwerking dwingend

opgelegd kan worden. Daarvoor biedt dit advies de jeugdzorg onvoldoende

instrumenten.’

Schrijnende gevallen

Ronduit teleurgesteld over het advies van de commissie Günther is de VOG.

‘Een gemiste kans’, volgens de ondernemersorganisatie voor welzijn,

hulpverlening en opvang. René van Dijk van de VOG: ‘Wij willen dat er één

stelsel voor jeugdzorg komt waarin alle sectoren zijn ondergebracht. Volgens het

advies worden nu wel onderdelen van de jeugdbescherming en van de jeugd-ggz in

de Wet op de jeugdzorg opgenomen, maar voor de rest blijft alles bij het oude.

De kinder- en jeugdpsychiatrie, de voorzieningen voor licht verstandelijke

gehandicapte jeugd en de justitiële inrichtingen blijven zelfstandig

voortbestaan, met hun eigen regime. Terwijl juist op het snijvlak van die

voorzieningen nog veel winst te behalen valt. De schrijnende gevallen die de

publiciteit halen betreffen juist jeugdigen die niet precies in een hokje te

plaatsen zijn en waarvoor niemand zich verantwoordelijk voelt. Daarvoor is

samenwerking tussen de drie sectoren zo belangrijk. Er is de afgelopen jaren

ervaring opgedaan met het ontwikkelen van zorgprogramma’s. Daaruit blijkt dat

veel programma’s in de jeugdzorg spaak lopen op het bestaan van de gescheiden

sectoren. Daar kom je vanzelf achter als je uitgaat van het probleem van het

kind. Ik had ook verwacht dat de commissie met een heldere probleemanalyse zou

komen. Dat is niet gebeurd. Nu lijkt het erop dat ze al bij voorbaat rekening

heeft gehouden met de weerwil van de psychiatrie. Maar het is niet haar taak om

een politieke afweging te maken.’

Onbegrijpelijk vindt de VOG het ook dat de commissie pleit voor een Bureau

Jeugdzorg dat zelf intensieve hulp en pleegzorg aanbiedt, zonder onafhankelijke

toewijzing. Van Dijk: ‘Daarmee verdwijnt tevens een marketinginstrument, waarmee

je helder kunt krijgen aan wat voor voorzieningen in de regio behoefte

is.’Ook de prioriteit die de commissie legt bij de intensieve gezinshulp

boven internaatshulp is de VOG in het verkeerde keelgat geschoten. Van Dijk:

‘Dit gaat in tegen vraaggestuurde zorg die de commissie zo hoog in het vaandel

zegt te dragen. Gezinsgerichte hulp is prima, maar er blijven gevallen waarin

plaatsing in een internaat voor het kind en het gezin de beste oplossing is. Je

moet kijken of er combinaties mogelijk zijn, zoals dat gebeurt met

zorgprogramma’s. Maar uit dit advies krijg ik de indruk dat de commissie niet

die groep jeugdigen voor ogen heeft gehad waarvoor al deze nieuwe ontwikkelingen

eigenlijk bedoeld zijn, maar jeugdigen bij wie de situatie nog niet vreselijk

uit de hand is gelopen.’

In een eerste reactie op het advies van Günther zegt ook het

Interprovinciaal Overleg (IPO) kritisch te staan tegenover de voorgestelde

verbreding van het Bureau Jeugdzorg. Dick van Hemmen: ‘Als je zowel de indicatie

en zorgtoewijzing plus de uitvoering bij elkaar zet komt de onafhankelijkheid op

de tocht. Met een College van Toezicht en reviews kun je natuurlijk wel weer

oplossingen verzinnen, maar de vraag is of je nu eerst een probleem moet creëren

waarvoor je dan een oplossing gaat zoeken.’GGZ Nederland wil pas een reactie

geven als Vliegenthart heeft gereageerd op het voorstel dat de koepel voor

geestelijke gezondheidszorg haar eind november heeft gestuurd. In dat voorstel

biedt de organisatie aan een geoormerkt bedrag van 11 tot 15 procent van het

Riagg-jeugdzorg budget te besteden aan Riagg-deskundigheid ten behoeve van

indicatie en diagnostiek in de bureaus. Over de psychiatrische inbreng in de

bureaus wil ze meerjarenafspraken maken met de staatssecretaris./Maria van

Rooijen