In recente kabinetsstukken komt de regiovisie niet

meer voor. Maar welke plannen het rijk ook heeft met de regiovisies, de

provincie Groningen gaat er mee door, zegt provincievoorlichter Joske Kluvers

zeer beslist. Concrete resultaten van de regiovies van de afgelopen jaren kan ze

echter niet direct noemen. ‘We werken aan de regiovisies omdat het onze ambitie

is, niet omdat het van het rijksbeleid moet. We maken dat ook niet afhankelijk

van concrete resultaten, maar van onze visie op de rol die de provincie heeft.

De provincie draagt als onafhankelijke partij bij aan de sturing van de zorg op

regionaal niveau. We willen een objectieve functie als regisseur spelen.’

Kluvers geeft als voorbeeld de recente initiatieven rond de huisartsenzorg,

waarbij de provincie de samenwerking tussen zorgaanbieders probeert te

stimuleren om het werk van huisartsen in Groningen aantrekkelijker te maken. In

sommige regio’s dreigt een ware leegloop aan huisdokters.

Wrevel

Naast de visies voor de ouderenzorg, gehandicaptenbeleid en ggz heeft

de provincie nu het plan voor één overkoepelende regiovisie. Kluvers: ‘Dat is

efficiënter en het maakt het makkelijker relaties met andere beleidsterreinen te

leggen als wonen, vervoer en welzijn. Allerlei plannen voor specifieke groepen

kunnen daarin beter worden ondergebracht.’

Goede bedoelingen heeft de provincie genoeg, maar ze is nogal

wisselvallig in de uitvoering van haar regierol, stelt Andries Kroese. Hij is

consulent bij de Samenwerkende Patiënten- en Consumentenorganisaties (SPC), de

koepel van regionale patiënten- en consumenten platforms in de provincie

Groningen. Kroese is al lange tijd betrokken bij de regiovisies ouderenzorg en

gehandicaptenbeleid.

Sinds 1994 ontwikkelde de provincie met allerlei partijen in maar

liefst acht deelregio’s regiovisies ouderenzorg. In sommige gebieden, zoals de

stad Groningen, zaten de provincie en de gemeente elkaar danig in de weg,

oordeelt Kroese. ‘Dat was geen succes. Het was niet altijd duidelijk wat tot de

gemeentetaak behoorde en wat tot de regiefunctie van de provincie. In andere

regio’s, zoals het Groningse Westerkwartier (rond Zuidhorn en Marum), was wel

een duidelijke rol weggelegd voor de provincie. Dat leverde een hechte

samenwerking op rond de zorg voor ouderen, tussen ouderenorganisaties,

corporaties, instellingen en gemeenten.’

Volgens Kroese neemt de provincie haar regierol vaak ’te hooi en te

gras’ waar. ‘Dat kun je nauwelijks een structurele regierol noemen, daarvoor is

de ondersteuning te wisselvallig. Aanvankelijk zet ze vaak zwaar in met ruime

faciliteiten, stelt ze ambtenaren vrij voor begeleiding en willen ze de

behoeften van gebruikers grondig onderzoeken. Later beperkt de inbreng van de

provincie zich vaak tot het bezoek van ambtenaren aan vergaderingen.’

Bestuurders zijn niet altijd op de hoogte van de ontwikkelingen en de

coördinatie is nogal eens slordig. Provinciale initiatieven hebben te vaak een

‘hapsnap’ karakter, vindt Kroese. ‘Er zijn allerlei initiatieven als de

woonplannen voor ouderen, de regionalisering van de huisartsenzorg, rond

patiëntenvervoer. Die staan dan weer los van de regiovisie, zodat er geen

overleg is met de gebruikers, de ouderenbonden en gehandicaptenorganisaties. De

provincie slaagt er nog niet in een visie te hanteren. Daarover bestaat

wrevel.’

Op elkaar uitgekeken

Voor bestuurskundige Jeroen van Wijngaarden, docent-onderzoeker aan het

instituut Beleid en Management Gezondheidszorg (Erasmusuniversiteit), is de

regiovisie een voorbeeldcase voor zijn onderzoek naar sturing in netwerken.

‘Niemand voert in dit soort netwerken de boventoon, noch provincie, noch

instellingen, noch patiënten, noch verzekeraars. Hoe kun je dan toch stimuleren

dat er een duidelijke richting uitkomt? Soms lukt het en soms niet. Niemand

heeft de beslissende macht. Ik kijk hoe je er toch richting in aan kunt geven,

zodat er toch iets gezamenlijk uitkomt.’

Van Wijngaarden publiceerde samen met Robbert Huijsman in 1999 het boek

‘Schakelen met visie. Regiovisies in de ouderenzorg’. Ook hij was betrokken bij

de begeleiding van de regiovisie in de regio Zuid-Holland Noord (rond

Leiden).

De regiovisie is zowel een document als een proces. In het document geven

de partijen hun visie op hoe de gezondheidszorg er in de toekomst in de

verschillende sectoren uit moet zien, soms ook in samenhang met aanpalende

sectoren als wonen, welzijn en vervoer. Tegelijk is ‘de regiovisie’ een proces

waarbij partijen aan tafel zitten, gezamenlijk optrekken om elkaar te leren

kennen en tot uitwisseling van ideeën komen. Het concretiseren van die ideeën is

vaak het grote probleem, stelde Van Wijngaarden vast. ‘Op een gegeven moment

krijgen partijen de behoefte aan resultaten. Dat is nodig, anders raken ze op

elkaar uitgekeken. Na een tijdje zie je dat vooral de grotere zorgaanbieders,

ook wel andere kanalen vinden om zaken sneller te regelen. Die hebben de

regiovisie niet meer zo nodig en vragen zich dan af of het ze nog wel een

meerwaarde is. Ze zien het als te bureaucratisch, te veel gepraat. Wil de

regiovisie blijven bestaan, dan is de truc om het meer resultaatgericht te maken

en het in kortere procedures te vatten. Het kan vaak efficiënter. Ook moet het

leren en het monitoren van het proces er veel meer inkomen.’

Leermoment

In 1995 werd de Wet op de Bejaardenoorden buiten werking gesteld en

raakten de provincies hun bemoeienis met de ouderenzorg grotendeels kwijt. Door

de regiovisies kregen ze weer een middel om zich met die sector te bemoeien. In

verschillende provincies zijn inmiddels ook regiovisies opgesteld rond

jeugdzorg, gehandicaptenzorg, ggz en ziekenhuiszorg. Van Wijngaarden:

‘Provincies waren vaak stimulator van het geheel. Daarbij bleef de regiovisie

los staan van andere stimuleringsmiddelen in de zorg. Het staat vaak los van de

bouw en planning van instellingen. Vaak zijn er ook weinig middelen aan

verbonden. Hierdoor heeft de regiovisie weinig status. Voor de jeugdzorg en

ouderenzorg heeft het wel enige invloed. Maar voor andere sectoren als de ggz en

de gehandicaptenzorg heeft het geen wettelijke basis en daardoor weinig

invloed.’

Terwijl de regionale patiëntenplatforms (rpcp’s) en de provincies het

een mooi instrument vinden, gingen zorgaanbieders en zorgverzekeraars het middel

steeds meer kritiseren. ‘Zorgaanbieders hebben vaak het gevoel dat ze zelf

dingen sneller voor elkaar kunnen krijgen. Ze betrekken de patiënten op een

andere manier. Veel zorgvernieuwingsprojecten – zoals CvA-projecten voor mensen

met een hersenbloeding – beginnen vaak op initiatief van instellingen, die

rechtstreeks een specifieke patiëntenvereniging erbij betrekken. Daardoor worden

de regionale platforms soms gepasseerd. Voor het functioneren van het rpcp kan

dat een probleem zijn.’

Een regiovisie komt alleen onder voorwaarden goed van de grond, stelde

Van Wijngaarden vast. ‘Er zijn duidelijke gegevens nodig over de vraag naar

zorg. Cijfers bijvoorbeeld van de regionale indicatie-organen en de

gemeentelijke gezondheidsdiensten. De GGD’s gaan epidemiologische gegevens

verzamelen voor het nieuwe gemeentelijk zorgbeleid.’

Wil een regiovisie slagen, dan moeten er ook meer leermomenten in het

proces worden ingebouwd, stelt Van Wijngaarden. ‘We maken een regiovisie, maar

kijken bijna nooit of we ook dichter bij die visie komen. Het moet veel meer een

leercyclus worden. Het is het dilemma van Paars: je begint op grote schaal

beleid te maken, maar niemand ziet wat je bereikt hebt. De regiovisie zet van

alles in gang, maar niemand weet precies wat er bereikt is. Als je de

wachttijden wilt verkorten, moet je eerst weten wat die wachttijden zijn. Als je

daarvoor een project in het leven roept, moet je naderhand vaststellen of die

wachttijden verminderd zijn.’

Monitoren

Een regio waar de regiovisies wel succesvol zijn, is Zuid-Holland

Noord. Instellingen hebben hier samen met de zorgverzekeraar en het regionale

patiëntenplatform een eigen bureau opgezet, dat de regierol van de provincie

heeft overgenomen. Volgens Van Wijngaarden heeft dit het proces efficiënter

gemaakt. ‘Hier is de regiovisie echt iets van alle partijen geworden.

Gezamenlijk financieren zij het bureau. Niet de provincie is de motor, dat zijn

de partijen gezamenlijk. Het enthousiasme in Zuid-Holland Noord om er zelf mee

door te gaan, is uniek. Mensen zien zelf de meerwaarde. Als het te

bureaucratisch dreigt te worden, gaan ze het in kleinere ronden doen. Ze hebben

zelf het initiatief tot prestatiemeting genomen.’ Het rpcf speelt een

belangrijke rol: het patiëntenplatform heeft kwaliteitseisen opgesteld waar de

zorg aan moet voldoen. De zorgaanbieders hebben dat overgenomen. Ook als de

regiovisie zou verdwijnen is het in Zuid-Holland Noord een nuttig hulpmiddel

geweest. ‘Het netwerk daar is zo sterk dat ze die regiovisie helemaal niet meer

nodig hebben. Als er een nieuw instrument komt dat op een efficiënte manier

werkt, dat resultaatgericht is en goed gemonitord wordt, dan heeft het kans van

slagen. Het bouwen van een netwerk op regionaal niveau kost ook tijd. Dat is ook

lastig.’

Van Wijngaarden noemt het voorbeeld van 25 verzorgingshuizen in een

regio, die af en toe informatie uitwisselden, maar die elkaar verder nauwelijks

kenden. ‘Dan komt er een regiovisie en dan moeten ze één gezamenlijke

vertegenwoordiger sturen die namens al die instellingen aan een overleg

deelneemt en besluiten gaan nemen. Die vertegenwoordigingsstructuur moet zich

ontwikkelen en die man moet mandaat krijgen. Dat is ook heel lastig. Dat moet

groeien, dat heeft tijd nodig. Er staan nu overal koepels en de rpcp’s zijn gaan

professionaliseren. En dan is het zoeken: hoe gaan we verder richting geven aan

dit proces.’

Van Wijngaarden ziet met lede ogen aan dat nu het beeld overheerst dat

de regiovisies te bureaucratisch zijn en er uiteindelijk te weinig uitkomt.

‘Veel mensen roepen nu dat de regiovisies niks zijn. Maar het is juist wél een

relevant middel om een regionaal netwerk op te bouwen. Alle instrumenten die op

regionaal niveau hetzelfde willen bereiken, lopen tegen dezelfde problemen op.

Die moet je oplossen. Je moet de resultaten inzichtelijk maken en efficiënt met

elkaars tijd leren omspringen.’

Kapitaalvernietiging

Ook het rijk lijkt echter uitgekeken op de aanpak. In de nota ‘Zicht op

zorg’ (2000) werd de regiovisie nog gepresenteerd als het middel om de zorg op

regionaal te sturen. In recentere kabinetsstukken, zoals de brief over de

modernisering van de AWBZ, wordt met geen woord over het middel gerept. Van

Wijngaarden noemt het twijfelachtig of de regiovisie nog een plaats krijgt in de

nieuwe Wet exploitatie zorginstellingen (WEZ), zoals aanvankelijk de bedoeling

was. ‘Als het niet in de WEZ komt heb je kans dat het instort. Nu het kabinet

demissionair is, komt het wetsvoorstel niet meer in de Tweede Kamer. Gevolg is

dat de discussie over de regiovisie weer wordt doorgeschoven. Voorlopig zullen

de provincies er nog wel mee doorgaan, maar of dat zo blijft, betwijfel ik. Het

lijkt er in ieder geval op dat de rijksoverheid het middel laat vallen.’

En dan komt er vanzelf een ander middel voor in de plaats, verwacht Van

Wijngaarden. ‘Het niveau van de regio is relevant genoeg om afspraken te maken

over wonen, welzijn en zorg. Je zult toch iets moeten op dat niveau. Sommige

provincies zoeken nu al naar andere mogelijkheden. Ze hebben het nu over

resultaatgerichtheid in de regio, om toch het netwerk op regionaal niveau vorm

geven.’ Die nieuwe netwerken kunnen ook rond zorgkantoren en verzekeraars

ontstaan. ‘Nadeel is dat zij vaak niet het bredere beeld hebben, zij beperken

zich meestal tot de gezondheidszorg. Verzekeraars als ZAO in Amsterdam proberen

nieuw beleid te maken en de zorg te verbreden.’

Persoonlijk zou Jeroen van Wijngaarden het spijtig vinden als de

regiovisie verdwijnt. ‘Het is een leuk mechanisme. Je ziet allerlei partijen

bezig, die allemaal hun eigen belang hebben en die proberen met elkaar te

sturen. Niet de overheid, maar zij gezamenlijk. Dat is een zoektocht en heel erg

lastig. De grote valkuil is ook dat men altijd naar consensus zoekt en dat vergt

veel tijd. De meningen mogen ook best van elkaar verschillen. Je moet ook

besluiten durven nemen waar niet iedereen het mee eens is.’

‘Dat de landelijke politiek blijkbaar afwil van de regiovisies is pure

kapitaalsvernietiging,’ zegt Andries Kroese van het SPC Groningen. ‘Er is jaren

in geïnvesteerd en zo slecht gaat het helemaal niet in Groningen. Als de

provincie serieus nadenkt over haar taken, moet ze vaststellen dat ze in de

ouderenzorg alleen nog invloed heeft in het regiovisiekader. Ze moet de teugels

strak houden en een integrale visie ontwikkelen op bijvoorbeeld ouderenbeleid,

somatische zorg, gehandicapten, GGZ en welzijn.’/Martin

Zuithof