‘Werken aan sociale kwaliteit 1999-2002’ heet de nota

waarin staatssecretaris Margo Vliegenthart van VWS vorige maand de hoofdlijnen

van het landelijk welzijnsbeleid voor de komende vier jaar uit de doeken deed.

Het kabinet onderkent dat de tweedelingen in onderwijs, arbeid, huisvesting en

leefbaarheid steeds scherper worden en bovendien steeds meer langs etnische

scheidslijnen verlopen. Tijdens de vorige regeerperiode heeft niet iedereen

geprofiteerd van de groeiende welvaart, de toegenomen arbeidsparticipatie en

ingelopen achterstanden, staat in de nota te lezen. Het kabinet wil

consequenties verbinden aan die constatering. Vliegenthart is voostander van

aanvullend, categoriaal beleid als extra stimulans voor mensen die niet worden

aangesproken of bereikt door het algemeen beleid. Met die laatste term wordt

beleid bedoeld dat geen onderscheid meer maakt naar specifieke groepen.

In de vorige welzijnsnota rekende de toenmalige staatssecretaris

Terpstra het nog tot haar taak om duchtig af te rekenen met de vergaande

verkokering die het gevolg was van het doelgroepenbeleid. Een zelfde omslag deed

zich voor bij veel lokale en provinciale overheden. Utrecht was bijvoorbeeld een

van de eerste steden die het minderhedenbeleid afschafte en verving door

‘algemeen achterstandsbeleid’. Amper vijf jaar later komt Vliegenthart nu met

een correctie op die generieke benadering, een ommezwaai die ook op diverse

plaatsen in het veld waarneembaar is. In Rotterdam, eveneens een gemeente die

enkele jaren terug een streep door het minderhedenbeleid zette, heeft de

deelgemeente Delfshaven haar hoop nu gevestigd op samenwerking met allochtone

zelforganisaties om de problemen in de wijk aan te pakken. En na de rellen met

Marokkaanse jongeren in Amsterdam-West deed de commissie Lankhorst het

welzijnswerk de dringende aanbeveling het verloren contact met deze kwetsbare

groepen te herstellen.

Ongeschonden

Tineke van den Klinkenberg, directeur van Forum, het landelijk instituut

voor multiculturele ontwikkeling, vindt de koerswijziging van de

staatssecretaris een terechte reactie op een doorgeschoten tendens om alles

voortaan generiek te benaderen. Van den Klinkenberg: ‘Ik kan me er in vinden dat

je algemeen beleid als uitgangspunt neemt, maar je moet aanvullend blijven

kijken naar de specifieke wensen en eisen van bepaalde groepen. Dit geldt zeer

zeker voor het welzijnswerk, waar je juist te maken hebt met zaken die mensen

graag in eigen kring beleven. Neem in het jongerenwerk de problematiek van de

Antilliaanse jeugd, of de problemen met Turkse en Marokkaanse jongeren. Maar ook

in het ouderenwerk zie je dat voorzieningen steeds meer rekening moeten houden

met culturele verschillen. Er zijn bijvoorbeeld aparte woonvoorzieningen voor

Molukse, Surinaamse en Antilliaanse ouderen.’

Sinds de decentralisatie van het welzijnswerk die minister Brinkman in

1986 doorvoerde, ligt de regie over de lokale uitvoering bij de gemeentebesturen

en de plaatselijke welzijnsinstellingen. Gevolg daarvan is dat het

welzijnsbeleid per gemeente behoorlijk kan verschillen. Zo zijn lang niet alle

plaatsen afgestapt van het doelgroepenbeleid. In Hoorn bijvoorbeeld is de

categoriale benadering de afgelopen vijf jaar ongeschonden overeind gebleven,

vertelt Het Wagenaar, directie-secretaris van de stichting Netwerk in Hoorn.

Wagenaar: ‘Het is een utopie dat je uiteenlopende groepen als hangjongeren,

allochtonen, langdurig werklozen of bijstandsvrouwen met algemeen beleid zou

kunnen bereiken. Helaas is het nodig dat het welzijnswerk voor elk van deze

groepen beleid ontwikkelt en door blijft gaan met het opzetten van aparte

projecten voor hen. Zo hebben wij een Marokkaanse projectmedewerker in dienst,

er is het Stand-by project voor bijstandsvrouwen en doen aparte activiteiten

voor Turkse jongeren. Gerichte aandacht voor bepaalde groepen zit als het ware

ingebakken in dit werk, daar ontkom je niet aan. Wij worden met de neus op de

feiten gedrukt dat voor sommige groepen die extra inspanningen gewoon nodig

zijn.’

De stad Groningen gooide het vijf jaar geleden wel over een andere boeg.

Dat ging gepaard met bezuinigingen en een ingrijpende reorganisatie van het

welzijnswerk. De beschikbare middelen voor welzijn werden ‘verdund’ over de hele

stad verspreid, zodat het welzijnswerk beschikbaar kwam voor alle wijken. De

activiteiten die georganiseerd werden, moesten voortaan ook voor iedereen open

staan. Het benoemen van doelgroepen was niet meer in zwang. Het speciale

allochtonenwerk verdween, alleen de inburgeringstrajecten voor nieuwkomers

bleven over van het minderhedenbeleid. Inmiddels zijn de nadelen van die

benadering ook duidelijk geworden. ‘De kritiek kwam vooral van bewoners uit

achterstandswijken waar het welzijnswerk traditioneel stevig verankerd was,’

vertelt Paul Stolk, veranderingsmanager bij de stedelijke stichting Wing. ‘Uit

evaluaties kwam naar voren dat de mensen in die wijken het gevoel hadden dat ze

afgeschreven werden. Er waren veel misverstanden over het zogeheten werken op

afstand. De beroepskrachten waren daardoor veel minder zichtbaar. Dat ging ten

koste van de contacten met vrijwilligers en deelnemers. Het natuurlijke verbond

dat er altijd was tussen deelnemers, vrijwilligers en instelling dreigde uiteen

te vallen. Daar hebben we lering uit getrokken. Er is bij ons sprake van

hernieuwde aandacht voor de doelgroepen. Binnen de instelling heeft

relatiebeheer dan ook prioriteit gekregen, we besteden weer meer aandacht aan de

contacten met klanten en belanghebbenden. We geven weer voorrang aan de primaire

functies van dit werk, namelijk dat je een hele laagdrempelige voorziening bent

voor doelgroepen die in de reguliere circuits buiten de boot vallen.’

Groningen heeft de afgelopen jaren gewerkt met een driehoeks-model van

wijkplatforms van georganiseerde bewonersgroepen, gemeente en instellingen.

Daarbij kregen de wijkplatforms vergaande bevoegdheden bij de verdeling van de

middelen. Stolk: ‘Uit een recente evaluatie komt naar voren dat bewoners

opgezadeld worden met allerlei oneigenlijke taken. Vertegenwoordigers die

zitting hebben in die platforms krijgen te maken met belangenverstrengeling. Er

ontstaan onderlinge spanningen over wie de middelen weet binnen te halen. Het

systeem werkt bovendien nadelig voor doelgroepen die niet in zo’n platform

vertegenwoordigd zijn, zoals jongeren. Het ziet er daarom naar uit dat het

opdrachtgeverschap weer terug naar de gemeente gaat. Daar hoort het ook, want de

verdeling van middelen is een politieke verantwoordelijkheid.’

De Groningse welzijnsinstelling wil zowel bieden waar de opdrachtgever

– de gemeente – om vraagt, als klantgericht werken. Die combinatie wringt nogal

eens. Het vraaggericht werken met de wijkplatforms heeft achteraf bekeken een te

formele invulling gekregen, vindt Stolk. Momenteel wordt in Groningen de

subsidiesystematiek aangepast. Op basis van wijkanalyses worden de middelen veel

minder structureel en meer projectmatig ingezet. Daardoor ontstaat er ook weer

meer ruimte voor de eigen professionaliteit van het welzijnswerk en kan er bij

het ontwikkelen van projecten en activiteiten rekening worden gehouden met de

behoeften van specifieke groepen. Stolk: ‘Ik denk dat het werk te dicht naar het

gemeentelijk beleid is geschoven. Het valt me op dat de doelgroepen op kleinere

schaal weer herontdekt worden. De groepen waar het om gaat brengen we scherper

in beeld en de aanpak is gerichter. Ik zie in de benadering van deze groepen een

terugkeer naar oude waarden, alleen deze keer weer wat beter geformuleerd en in

een nieuw jasje gestoken.’

Uit het oog

Ook Geert Hoogeboom, directeur van de Gelderse ondersteuningsorganisatie

Spectrum, meent dat welzijnsorganisaties door de wijkgerichte aanpak in de

meeste gemeenten hun prioriteiten ten gunste van probleemgroepen hebben verlegd.

Hoogeboom: ‘Doelgroepen zijn door deze benadering nog meer afgebakend,

duidelijker in beeld gekomen. Het oude ontmoetingswerk, de inloopfunctie,

waarbij de welzijnswerker zaken hoort van de bewoners en vervolgens oppakt, die

manier van werken is verdwenen. Het contact met de klant ligt in het verlengde

van het contract met de opdrachtgever, het is functioneler geworden. De aandacht

voor de doelgroepen is dan ook niet verminderd, maar in de uitvoering wel anders

van aard geworden.’

Haagse nota’s komen en haagse nota’s verdwijnen in lades, maar volgens

directeur Ate Flapper van de Leidse Welzijnsinstelling is er de afgelopen vijf

jaar in de praktijk van het uitvoerend werk niet zoveel veranderd. Het pleidooi

van de staatssecretaris voor catgoriaal beleid ziet hij als een les uit de

praktijk. Flapper kan zich overigens heel goed vinden in het uitgangspunt van

algemeen beleid, zolang dit maar ruim genoeg geformuleerd wordt om daarbinnen

een eigen, specifieke invulling te kunnen geven. En dat precies wat zijn

organisatie de afgelopen vijf jaar gedaan heeft. Flapper is het dan ook helemaal

niet eens met de suggestie dat het welzijnswerk de doelgroepen de afgelopen vijf

jaar uit het oog verloren heeft. Integendeel, volgens hem is de aandacht voor

specifieke groepen juist toegenomen. Flapper: ‘We hebben in het

sociaal-cultureel werk een periode van verbreding achter ons liggen. Het systeem

van doelgroepspecifieke functies is doorbroken, we hebben geen functies meer

voor tienerwerk, vrouwenwerk of buurtwerk. Ook is er geen versnippering meer van

lokale instituties voor allerlei doelgroepen. Maar met het overboord gooien van

die functies en die instituties is dat werk en zijn de bijbehorende

deskundigheden nog niet verdwenen. Het gaat er veel meer om hoe je die expertise

inzet. Oftewel: hoe je dat algemene beleid uitwerkt naar je specifieke

doelgroepen. Daar ligt onze deskundigheid.’

Flapper zit derhalve niet te wachten op een discussie over de revival

van het doelgroepdenken. De kwestie waar het om draait is volgens hem de

uitwerking en vormgeving van het generieke beleid ten gunste van de doelgroepen

waar het welzijnswerk vanouds nauwe banden mee onderhoudt. De Leidse

welzijnsdirecteur heeft er inmiddels ook een eigen term voor: doelgroepspecifiek

werk, als tegenhanger van instituuts-specifiek werk. Flapper: ‘Kenmerkend voor

dit doelgroepspecifiek werk is dat het ingebed is in een breder algemeen beleid.

Neem het opsporen en activeren van Marokkaanse jongeren. Dat vraag om een heel

eigen aanpak. Zoiets organiseren we binnen een algemene wijkvoorziening of in

een van onze winkels voor individuele begeleidingstrajecten. Wij haken zo’n

specifieke aanpak steeds bij een bredere voorziening aan. Je zou kunnen zeggen

dat al ons werk doelgroepspecifiek is. Ook de activiteiten voor ouderen, voor

vrouwen of kinderen.’

Misvatting

De stelling dat het doelgroepdenken verruild is voor de wijkaanpak, wijst

Flapper onmiddellijk van de hand. De illusie dat alle sociale problemen op

wijkniveau op te lossen zijn, ligt volgens de welzijnsdirecteur al weer achter

ons. ‘De schaal van de wijk is overzichtelijk voor overleg tussen instellingen,

of om taken van de overheid of andere organisaties op elkaar af te stemmen. Maar

het is een misvatting te denken dat de wijk ook als sturend beleidskader zou

kunnen dienen. Mensen zijn veel meer dan alleen wijkbewoners. Ze hebben hun werk

of school nogal eens in een ander deel van de stad. Hun familie, vrienden en

kennissen wonen elders. De sportclub, uitgaansgelegenheden: allemaal zaken die

niet per se wijkgebonden zijn.’ Voor Flapper is het dan ook geen uitgemaakte

zaak of een wijkgerichte aanpak altijd de juiste is. Hij ziet wel een

ontwikkeling in het steeds fijnmaziger en gerichter in contact komen met

doelgroepen. Het gaat dan bijvoorbeeld niet meer om de tieners in een wijk, maar

om een bepaalde groep Turkse meiden. Of om alleenstaande zeventig-plussers die

het risico lopen in de armoedeval terecht te komen. Flapper: ‘Het dwingt je ook

om preciezer te formuleren met welke groepen je in contact wilt komen en wat je

met ze hoopt te bereiken. Die discussie bespeur ik overigens ook bij het

algemeen maatschappelijk werk. Daar vraagt men zich ook steeds meer af welke

specifieke groepen dit werk heel erg nodig hebben. In die zin kun je zeggen dat

het welzijnswerk doelgroepbewuster is geworden.’/Jasper

Veldhuis