Te veel onderzoeken, te veel instanties en meters dossiers. En bovendien niet eens de garantie om ook daadwerkelijk op een reguliere school terecht te komen. De leerlinggebonden financiering werd enthousiast onthaald, maar kritiek voert inmiddels de boventoon. Het rugzakje is een loodzware hutkoffer geworden. De bureaucratische werkwijze nekt een soepele werking van de wet leerlinggebonden financiering. Hét heikele punt van het beleid, vindt Roel Weener van de VOS/ABB, de vereniging voor bestuur en management in het openbaar en algemeen toegankelijk onderwijs: ‘Dat er kinderen met een handicap op gewone scholen zitten, is geen probleem. Alleen de weg naar dat reguliere onderwijs, daar gaat het mis. Het komt in de praktijk voor dat het soms wel een half jaar duurt voordat er duidelijk wordt of het kind recht heeft op het zogenoemde rugzakje. Het systeem is zo ingewikkeld en omslachtig.’

Poppenkast

De hele procedure van indiceren zorgt voor een bureaucratisch geheel. Voordat ouders van kinderen met een handicap aanspraak maken op een rugzakje, worden de kinderen onderworpen aan complexe onderzoeken van zogenaamde expertisecentra. Het blijkt een ingewikkelde procedure die vaak lang duurt en dikke dossiers oplevert.

Bestuurder Rob de Koning van de Algemene Onderwijsbond beaamt dit: ‘Het is een poppenkast. Om een voorbeeld te noemen: De expertisecentra hebben geen termijn gesteld gekregen waarbinnen ze een onderzoek moeten afronden. Ze kunnen binnen veertien dagen een kind onderzoeken, maar dat gebeurt zelden. Het duurt altijd langer. Iedereen is het er over eens dat het rugzakje veel te bureaucratisch is.’

Margreet van Oudheusden van de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad kent de problemen rond het rugzakje ook. Ze benadrukt wel dat het indiceren niet altijd even gemakkelijk is: ‘Er zijn veel grijze gebieden. Bijvoorbeeld gedragsproblemen. In welke mate heeft een gedragsprobleem gevolgen voor het te volgen onderwijs? Hetzelfde geldt voor taal- en spraakproblemen. Daar is nog te weinig goede diagnostiek voor. Veel kinderen hebben ook meerdere stoornissen, waardoor de procedure nog ingewikkelder wordt. Heel lastig om dat duidelijk in beeld te krijgen.’

Curieus, die kritiek na zo’n warm onthaal. Met het idee voor het rugzakje is niets mis, dat vindt iedereen wel. Het was ook een nobel streven om de integratie van gehandicapte leerlingen in het reguliere onderwijs te bevorderen. Ouders van kinderen met een handicap zouden met het zogenaamde rugzakje meer keuze tussen speciaal en regulier onderwijs hebben. Het kind neemt dan als het ware een rugzakje met geld, materiaal en formatie-uren, mee naar de gewone school. En zo wordt de school in staat gesteld om de benodigde extra zorg aan het gehandicapte kind te bieden. Rob de Koning van de Onderwijsbond: ‘Sommige elementen van de wet zijn goed. Ouders hebben meer keuzevrijheid van onderwijs. En ouders waren erg te spreken over het feit dat hun kind nu echt recht heeft op geld. In het verleden was het zo dat, als het potje bij een school leeg was, gehandicapte kinderen ook met lege handen stonden. Maar het is de bureaucratie die het rugzakje nekt.’

Overzicht

Naast de bureaucratische werkwijze stuit de het rugzakje nog op een ander probleem. Wanneer een kind eenmaal aan de onderzoeken is onderworpen en uiteindelijk aanspraak maakt op een rugzakje, heeft het nog niet de garantie ook daadwerkelijk op een reguliere school terecht te komen. Neem het Baudartius College. Op de middelbare school in Zutphen meldden zich aan het begin van het schooljaar twee jongens met adhd aan. Een van de twee jongens was dyslectisch. De jongens hadden daarvoor op het speciaal onderwijs gezeten, maar voor hun ontwikkeling vonden de ouders het beter om de twee kinderen naar een reguliere school te sturen. Ze maakten immers aanspraak voor de leerlinggebonden financiering, wat betekent dat ze naar een speciale school kunnen en, in theorie, ook naar een gewone school. Maar de school weigerde de twee op te nemen. Het zou te veel begeleiding eisen. De ouders van twee jongens met adhd spanden een rechtszaak aan tegen de school om hun kinderen toch te accepteren. Maar ze verloren. Zo zitten de twee kinderen nog steeds thuis. Een vreemde gang van zaken, want de ouders toch krijgen toch meer keuzevrijheid en de kinderen hebben toch een rugzakje?

‘Reguliere scholen zijn niet verplicht om een gehandicapt kind op te nemen,’ zegt Van Oudheusden van de CG-raad. ‘In de wet staat dat een reguliere school een kind mag weigeren als daar goede redenen voor zijn. Wat wel van ze gevraagd wordt is om een positief beleid te voeren. Ze moeten er alles aan doen om het kind een plek te bieden. Maar soms kan een school het gewoon niet aan om een gehandicapt kind op te nemen. Ze hebben niet het geld en expertise om het kind goed onderwijs te bieden.’

‘Ik kan me vinden in het besluit van deze school,’ reageert De Koning. ‘Als de argumenten aantoonbaar zijn, kan een school zeggen: wij hebben geen plek voor jullie. Er geldt het principe van ‘Ja, tenzij’ en niet ‘Nee, mits’. En op deze school waren er goede argumenten voor ‘tenzij’. Maar omkaderde richtlijnen zijn daar niet voor. Vandaar dat de ouders het in hoger beroep nog een keer proberen.’

Scholen, ouderorganisaties, en de onderwijsbonden zijn het er over eens. Het moet anders, eenvoudiger. De landelijke politiek heeft zich inmiddels ook afgevraagd hoe het beter kan. Minister van onderwijs Maria van der Hoeven geeft toe dat het rugzakje in deze vorm moeilijk werkt. Om de papieren berg enigszins te laten slinken, wil ze nu dat kinderen met een blijvende handicap niet opnieuw hoeven te worden onderzocht. Dat kost tijd en geld, terwijl de uitslag van zo’n herhalingsonderzoek eigenlijk hetzelfde blijft. Dat is alvast een begin. Wat er verder moet gebeuren, is nog niet helder.

Volgens de Chronisch zieken en Gehandicaptenraad zijn ouders vooral toe aan duidelijkheid. Van Oudheusden: ‘Er zijn veel vragen van ouders. Ze weten door de kluwen regels niet meer wat de mogelijkheden zijn. Ze willen overzichtelijkheid. Een transparante wet, met een onafhankelijke commissie. En als het makkelijker kan, dan moet dat zeker. Want bureaucratie om de bureaucratie, daar zijn Nederlanders nog wel eens goed in.’

De Algemene Onderwijsbond gaat nog een stap verder. Ze geloven niet meer in de werking van de leerlinggebonden financiering. Rob de Koning: ‘Ik denk dat het systeem zijn eigen graf graaft. Op den duur is het gewoon niet meer houdbaar. Dat komt omdat het systeem om een constante verfijning vraagt. Het ene antwoord roept weer een serie nieuwe vragen op. Ik pleit daarom voor decentralisatie. Laten we de zorgvoorzieningen voor leerlingen met een handicap regionaal gaan regelen. Dan zou het een stuk eenvoudiger en overzichtelijker worden.’

Wet leerlinggebonden financiering:

Volgens deze wet bundelen scholen in het speciaal onderwijs hun deskundigheid en richten Regionale Expertisecentra (REC’s) op. Deze Regionale Expertisecentra zijn opgedeeld in verschillende clusters. Een voor slechtziende of blinde kinderen (deze valt niet binnen de leerlinggebonden financiering), een volgende voor slechthorende of dove kinderen, een derde voor kinderen met een verstandelijke en/of lichamelijke beperking, en de laatste voor leerlingen met gedragsstoornissen. Elke REC stelt een onafhankelijke commissie voor indicatiestelling (CvI) samen. Die beoordeelt op basis van landelijke criteria of een kind in aanmerking komt voor een rugzakje, en hoe ‘groot’ het rugzakje wordt. Immers, een slechthorend kind heeft minder extra geld nodig dan een kind met een verstandelijke en lichamelijke handicap. De indicatieorganen gaan ervan uit dat de ouders al met hun kinderen langs diverse specialisten zijn gegaan. Ze worden geacht die dossiers, van bijvoorbeeld de psycholoog mee te nemen naar de REC. Na onderzoek evalueert een landelijke commissie de beslissingen van de CvI’s. Als de beslissingen van de CvI’s positief zijn, wordt het rugzakje uitgedeeld. Ouders kunnen dan kiezen om hun kind naar gewoon of naar speciale onderwijs te sturen. Een reguliere school mag een kind weigeren als daar goede redenen voor zijn.