Ben je het als burger niet eens met het resultaat van de huishoudelijke hulp of andersoortige maatwerkvoorziening, dan is er niet langer de weg van (juridisch) bezwaar maar kom je eerst bij een loket van de gemeente. Eerst kijken of het probleem anders kan worden opgelost.
Deze voorgenomen wetswijziging voorziet in de versterking van de positie van de burger ten opzichte van de gemeente in Wmo-zaken. Midden in de eerste golf van de pandemie die over ons land spoelde, kwamen de inhoudelijke plannen op tafel voor oplossingen voor de nog altijd tekortschietende rechtsbescherming onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015).
Het rechtsbeschermingstekort zit ‘m in het feit dat het onder de Wmo 2015 voor de burger niet mogelijk is om rechtstreeks een aanvraag in te dienen. In plaats daarvan dient hij zich eerst te melden, waarna er een zogenaamd keukentafelgesprek plaatsvindt. Nu de uitvoering van veel Wmo-zaken door private uitvoerders wordt gedaan, blijft in het midden wat de burger moet doen als de prestatie ondermaats blijft. Een klacht indienen bij de uitvoerder? Bezwaar maken bij de gemeente? En waartegen dan? Kortom, de burger is door middel van de invoering van het begrip ‘melding’ in de Wmo de facto de mogelijkheid ontnomen om rechtsbescherming te vragen tegen het (niet/niet tijdig) handelen van de overheid.
Het tekort onderzocht
Drie jaar geleden alweer bracht prof. mr. Scheltema1 een aanbeveling uit waarin hij het tekort onder de Wmo blootlegde en kwam tot een aanbeveling voor een aparte rechtsbeschermingsprocedure voor het sociaal domein, opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die aparte procedure komt er na veel vijven en zessen niet. Het kabinet maakt in zijn brief aan de Kamer van 6 januari 2020 duidelijk dat men het bestaande instrumentarium van bezwaarmogelijkheid en klacht voldoende acht. Toch gaat er voor de tekortschietende rechtsbescherming onder de Wmo iets veranderen.
De voorgenomen wetswijziging daarvoor heeft inmiddels de consultatieronde doorlopen. De inhoudelijk ontvangen feedback wordt verwerkt voordat zij voorgelegd gaat worden aan de Raad van State.2
Wat gaat er veranderen? Met de komst van de Wmo-2015 is de praktijk van het zogenaamde resultaatgerichte indiceren ontstaan: de bekende zinsnede ‘een schoon en leefbaar huis’. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft aan deze uitvoeringspraktijk effectief een einde gemaakt door te bepalen dat een dergelijke, enigszins vaag geformuleerde inspanningsverplichting van de gemeente (en haar doorgaans particuliere uitvoerders) strijdig is met het rechtszekerheid- en motiveringsbeginsel.3
Daarnaast, zo is te lezen in het verslag over de ontvangen reacties in de consultatieronde, zou een wetswijziging iets moeten doen aan de fundamentele disbalans tussen overheid en burger in het proces van aanvraag voor een Wmo-voorziening. De burger wordt geacht om in het keukentafelgesprek, aan de onbekende bezoekende ambtenaar, zijn ziel en zaligheid op tafel te leggen over hulpvraag, medische aandoening die de aanleiding is voor de hulpvraag, sociaal netwerk, inkomenspositie et cetera. Er wordt dan eerst gekeken naar wat de burger zelf kan.
En: op welke punten kan zijn netwerk een rol spelen? Het feit dat de burger niet rechtstreeks een aanvraag kan indienen, maakt de positie van de burger fundamenteel ongelijkwaardig aan gesprekspartner overheid. Immers, zolang er geen aanvraag is, komt het bestuursrechtelijke besluit niet in beeld. De burger kan dat ook niet ‘afdwingen’. Niet verwonderlijk dus dat vanuit verschillende kanten is aangegeven dat een wetswijziging ook iets moet doen aan het verbeteren van de positie van de cliënt. De Nationale ombudsman heeft ook al eerder gewezen op deze problematiek van machtsongelijkheid.4
Loket geschilbeslechting
De wetgever kiest ervoor om de rechtsbescherming onder de Wmo-2015 voor de burger anders vorm te geven. Kort weergegeven komt die erop neer dat een eventuele uitvoeringsovereenkomst (ondersteuningsplan) van de particuliere uitvoerder/dienstverlener onderdeel wordt van de toekenningsbeschikking. Dit maakt bestuursrechtelijke rechtsbescherming mogelijk. Nu blijven toekenningsbeschikkingen te vaak te vaag geformuleerd, zodat voor de burger nog altijd onduidelijk blijft waar hij precies recht op heeft.
Daar waar je nu via de bezwaarprocedure bij de bestuursrechter terechtkomt, gaat de wetgever een andersoortige ‘voorprocedure’ in de Wmo inbouwen. Die voorprocedure bestaat uit een laagdrempelig geschilbeslechtingsloket bij de gemeenten. Dit gaat zich bezig- houden met een vorm van eerstelijnsklacht- c.q. bezwaarbehandeling. Ben je het als burger niet eens met het resultaat van de huishoudelijke hulp of andersoortige maatwerkvoorziening, dan is er niet langer de weg van bezwaar, maar kom je eerst bij dat loket van de gemeente. Geen juridische procedure, maar eerst kijken of het probleem ook op een andere manier kan worden opgelost.
Dit ligt geheel in lijn met andere plannen van de wetgever om het stelsel van rechtsbijstand te herzien. Ook in die plannen is er plaats ingeruimd voor een laagdrempelige voorziening, zonder direct te grijpen naar het instrument van de juridische procedure.5 Een initiatief dat alleen maar is toe te juichen, omdat de overheid zichzelf tekort zou doen als zij problemen met haar burgers alleen maar wenst af te doen door middel van het juridische steekspel.6 Immers, een dergelijke vorm van procedureel denken en handelen miskent dat daarin het menselijke aspect naar de achtergrond dreigt te verdwijnen.
Niet ieder ‘probleem’ van de burger is immers een juridisch probleem. Het zoeken naar de win-winsituatie buiten het juridische kan voor beide partijen voordeel opleveren. Dit nieuwe loket moet gezien worden als een in elkaar geschoven vorm van de bestaande bezwaar- en klachtprocedure. Voor die bezwaarprocedure bestaat een heldere procedure en dito normen waar het bestuursorgaan zich aan moet houden. Denk hierbij aan het beginsel van het horen van de burger.
Ook voor de behandeling van klachten is er een duidelijk kader, ontwikkeld door de Nationale ombudsman, te weten: de zogenaamde behoorlijkheidsnormen. Hoorplicht en behoorlijkheidsnormen zijn er opdat het handelen van de overheid inzichtelijk en controleerbaar is. In bestuursrechtelijke termen: de overheid waakt ertegen dat zij besluiten neemt vanuit vooringenomenheid.7 Al deze ‘waarborgen’ blijken echter onvoldoende om iets te doen aan de geconstateerde ongelijkwaardigheid tussen burger en overheid.
In verbinding
Affaires als die van de kinderopvangtoeslag, de afhandeling van schades als gevolg van mijnbouw in Groningen en andere hoofdpijndossiers, laten zien dat er vanuit de maatschappij een roep is ontstaan om een nieuw instrument in de bestuursrechtelijke gereedschapskist, namelijk echt contact. De burger wil zich gezien, gehoord en begrepen voelen door zijn overheid als het om beslissingen rond zijn persoon of situatie gaat.
Dit vraagt een meer betrokken vorm van communicatie tussen burger en overheid, die te vatten is in het kernbegrip ‘inverbindingstelling’. Een beginsel dat, gezien de toenemende mate van communicatie langs geautomatiseerde weg, de mens en zijn individuele situatie achter de communicatievorm beter in beeld brengt. Het zou leidend moeten zijn voor het nieuwe geschilbeslechtingsloket bij gemeenten.
Ik zou hier dan ook een pleidooi willen houden om zo’n beginsel van inverbindingstelling8 in de Awb vast te leggen als Algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Een dergelijk standpunt is ook al eerder ingenomen door de Nederlandse mediators vereniging (Nmv) in hun visie op een eventuele wettelijke regeling rond mediation in Nederland.9 Deze gaat echter niet zover dat het een wettelijke verplichting zou moeten zijn voor de overheid.
Mijns inziens verdient dat echter wel de voorkeur.10 Een wettelijke verplichting zou, in de vorm van zo’n nieuw in te voeren algemeen beginsel (te weten inverbindingstelling), ook een helder signaal afgeven aan zowel overheid als burger om niet te lichtvaardig over te gaan tot het instellen van juridische procedures. Een wederzijds gedragen oplossing is immers ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid. De Wmo-wetgever heeft dit ook van meet af aan voor ogen gestaan door ‘de dialoog’ tussen burger en overheid centraal te stellen. Zoals geconstateerd komt die dialoog echter onvoldoende tot stand omdat er in het keukentafelgesprek sprake is van ongelijkwaardige machtsposities. Hoe daar verandering in aan te brengen?
Te toetsen door rechter
Codificatie van het beginsel zou het in een eventuele procedure achteraf voor de rechter mogelijk maken alsnog te toetsen of partijen zich over en weer voldoende hebben ingespannen om escalatie, wat een juridische procedure tenslotte is, te voorkomen. Nu de meeste conflicten zich afspelen tussen overheid en burger, zou een verankering in de Awb de overheidsmediator een actieve basis geven om dat aantal conflicten substantieel te verminderen.
In de huidige bezwaarfase zou een dergelijk beginsel ertoe bijdragen dat de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met de hoorzitting, te weten conflictoplossing, weer nadrukkelijker vorm en inhoud krijgt.11 Het zou dan ook te overwegen zijn om de overheidsmediator een vaste positie te geven in de bezwaarprocedure, naast, of in de vorm van de commissievoorzitter. Dit zodat niet alleen de bestuurlijke heroverweging centraal staat, maar ook de kwaliteit van het contact tussen overheid en burger. Immers, beide partijen zijn afhankelijk van elkaar en moeten elkaar begrijpen. De burger heeft de overheid nodig om zijn probleem opgelost te zien in de vorm van een voorziening, de overheid heeft de burger nodig om haar wettelijke taak naar behoren te kunnen uitvoeren.
Leren van de buren
Welke ontwikkelingen zijn er vanuit een breder perspectief te zien? Afgelopen september heeft het Belgisch constitutioneel hof uitspraak gedaan in een zaak aangespannen door een belangen- en een beroepsvereniging vanuit de verzekeringswereld. In België werd al lange tijd gezocht naar buitengerechtelijke mogelijkheden om de burger te stimuleren zelf zoveel mogelijk zijn problemen op te lossen.
Dat is in 2018 vastgelegd in de Wet bevordering van alternatieve vormen van conflictoplossing. Het constitutioneel hof heeft reikwijdte en strekking van die wet recentelijk nog eens bevestigd. Met de voorgenomen wetswijziging van de Wmo kiest de Nederlandse wetgever op kleinere schaal voor invoering van een vorm van buitengerechtelijke geschiloplossing. Een initiatief dat zeker te onderzoeken valt naar zijn praktische impact en betekenis in de Nederlandse context. Het vraagt dus wel om een zekere regulering in de vorm van een nieuw in te voeren algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Gjalt Schippers is ADR register mediator.
Noten
1. Oud-regeringscommissaris voor de Algemene regels voor bestuursrecht.
2. Internetconsultatie Wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 inzake het beschikken op resultaat en het vereenvoudigen van de geschilbeslechting: internetconsultatie.nl/resultaatgericht beschikken. Het voorgenomen wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen geschillen en conflicten.
3. CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491. De CRvB heeft sinds het advies nog verschillende andere uitspraken over het resultaatgericht beschikken gedaan: o.a. CRvB 7 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2731; CRvB 29 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1803; CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241.
4. Zie ook het rapport van de Nationale ombudsman, ‘Terug aan tafel, samen de klacht oplossen. Onderzoek naar klachtbehandeling in het sociaal domein na de decentralisaties’, Den Haag: de Nationale ombudsman 2017.
5. Veel gemeenten hanteren ook al het instrument van pre-mediation waarin gekeken wordt of er sprake is van een geschil dan wel een conflict. Geschillen kunnen prima middels een bezwaarprocedure worden afgedaan. Conflicten kunnen beter door middel van mediation worden afgedaan. Geschillen gaan over inhoud (bijv. hoe hoog is de bijstandsnorm, wat is de nokhoogte van een gebouw etc.). Bij conflicten spelen altijd emoties een rol, naast de inhoud. Zie ook: https://verenigingbestuursrecht.nl/2020/11/de-preadviseurs-aan-het-woord/.
6. Zie Hoofdstuk 12, ‘Criteria om te kiezen tussen rechtspraak en (welbepaalde vormen van) ADR’, Alternatieve conflictoplossing met de overheid, prof. mr. dr. Eric Lancksweerdt, Uitgeverij die Keure.
7. Artikel 2:4 Awb.
8. De Nmv hanteert in zijn visiedocument als definitie: behoudens spoedvoorzieningen wordt geen rechtsvordering ingesteld zonder dat de eiser in redelijkheid heeft onderzocht of het geschil door partijen in der minne kan worden opgelost. Hij doet dit onderzoek zo mogelijk tezamen met de wederpartij.
10. Zie: Schaarste, Sendhil Mullainathan & Eldar Shafir, Uitg. Maven Publishing. Dit ter bescherming van burgers die gegeven omstandigheden niet altijd in staat zijn om rationeel verstandige keuzes te maken of voor hun belangen op te komen. Dit omdat er sprake is van een functionele disbalans tussen partijen.
11. PG Awb, eerste Tranche toelichting bij artikel 7:2 (pag. 324 e.v.): ‘Zo kan de betrokkene gewezen worden op een andere weg om het door hem beoogde resultaat te bereiken, of kan in gezamenlijk overleg een compromis tot stand worden gebracht dat zonder hoorzitting wellicht niet bereikt zou zijn.’ Verder: ‘Het zal echter meer afhangen van de wijze waarop de bijeenkomst wordt geleid, dan van de wettelijke regels die daarover worden geformuleerd, of het horen aan zijn doel beantwoordt, te meer daar het moeilijk is regels vast te stellen voor zo sterk uiteenlopende situaties.’ Verder: ‘Tenslotte kan het contact tussen bestuursorgaan en belanghebbende tijdens het horen leiden tot een beter begrip van het standpunt van het bestuursorgaan en daardoor de kans op aanvaarding van een beslissing, ook al blijft zij negatief, vergroten. De bezwaarschriftprocedure is dus van groot belang voor de conflictoplossing. Ik dacht dat het algemeen aanvaard is dat conflictoplossing buiten rechte de voorkeur verdient, als zij kan plaatsvinden, boven conflictoplossing in rechte, al mag niemand uiteraard de toegang tot de rechter worden ontzegd, vanwege het grondrecht op toegang tot de rechter.’
