Stichting Welzijn Noord (Rotterdam) lijkt zich bij het rijtje van failliete welzijnsinstellingen te voegen. Haar bestaan hangt aan een zijden draadje. De deelgemeente weigert eenmalig bij te springen.
Welzijn Noord ontstond in 2003 uit een fusie van SKWON (Stichting Kultureel Werk Oude Noorden) en SCALP (Stichting Cultureel Werk Agniesebuurt Lispunt Provenierswijk). ‘Na de fusie bleek bij een van de stichtingen een tekort van 2,5 ton op de jaarrekening,’ zegt Gert Rotmans, bestuursvoorzitter van Welzijn Noord. ‘Een lijk in de kast. Dat was natuurlijk slecht management van die andere stichting. Wij van SKWON wilden alleen fuseren met een gelijkwaardige partner. De accountants hadden groen licht gegeven, maar een half jaar later bleek er toch een tekort van 2,5 ton. Daar kwam nog 175.000 euro aan bezuinigingen overheen van de deelgemeente. We besloten vijf ton uit de organisatie te halen, de stichting gezond te maken voor de toekomst en de hand niet op te houden bij de deelgemeente.’
Bestuur en directie kozen voor efficiencymaatregelen binnen de overhead, het niet opvullen van vacatures en een aantal gedwongen ontslagen. Maar de ontslagaanvragen werden afgekeurd door het CWI, omdat niet alle aanvragen waren gebaseerd op anciënniteit. Rotmans: ‘We hadden eerst bezuinigd op de overhead, pas in de laatste plaats op de uitvoering. Toen het CWI ons geen andere keuze liet, besloten we de hele werksoort volwassenenwerk te schrappen.’

Doordat Welzijn Noord mensen langer in dienst moet houden, teert de stichting snel in op de eigen middelen. Het bankkrediet vangt dat wel op, maar toch ontstaat eind van het jaar een tekort van een ton. Welzijn Noord wilde daarom eenmalig een beroep doen op de deelgemeente. Welzijnswethouder Maarten van de Donk (VVD) weigert, omdat de instelling naar zijn oordeel toch wel failliet zal gaan. Een flinke rel tussen de Rotterdamse gemeenteraad en de deelgemeente was het gevolg. CDA-raadslid en voormalig lid van de Tweede Kamer Frans Jozef van der Heijden sprong voor Welzijn Noord in de bres en vroeg en riep partijgenoot en wethouder Sjaak van der Tak op in te grijpen in de deelgemeente. Van der Heijden windt zich erover op dat welzijn door de binnengemeentelijke decentralisatie een sluitpost is geworden. ‘Het vet is allang van de botten dankzij de bezuinigen. De deelgemeente maakte een analyse zonder de eigen negatieve rol erbij te betrekken en bekijkt niet wat het effect is van het opheffen van voorzieningen en praktische activiteiten. Alsof je die activiteiten kunt uitbesteden op basis van een boedel die je bewust failliet laat gaan. Wat is dat voor een overheid?’

Van der Tak onderzoekt of de ID’ers aan kunnen haken bij een stedelijke pool. Daarmee zouden ze niet meer drukken op de exploitatie van de stichting. Rotmans en Van der Heijden pleiten bovendien voor een versterking van het welzijnswerk op stedelijk niveau. Rotmans verwijst naar de vroegere welzijnskoepels, die werkbegeleiding aanboden. ‘Het is tijd voor een stedelijke brancheorganisatie, waarmee het welzijnswerk zichzelf kwalitatief kan verbeteren en meer tegenspel kan bieden aan de gemeente en deelgemeente,’ stelt Van der Heijden.

Praatcultuur

November 2003. In Den Haag valt het doek voor Stichting Ondernemend Welzijn (SOW). Het faillissement van de stichting was een feit toen wethouder Jetta Klijnsma (PvdA) de stekker eruit trok. Klijnsma had maanden onder vuur gelegen. Ze zou de raad relevante informatie hebben onthouden en had in september een motie van afkeuring van de hele oppositie aan haar broek gekregen omdat ze de signalen van de financiële ondergang van SOW niet zou hebben doorgegeven. De wethouder – volgens D66-fractievoorzitter Robert van Lente ‘aangeschoten wild’ – was vervolgens niet meer bereid het forse bedrag van liefst 2,5 miljoen euro beschikbaar te stellen voor sanering van de instelling.
Marc Udink, curator en bewindvoerder van de failliete stichting, omschrijft het faillissement als ‘een strafexpeditie die ontijdig was en lijkt op paniekvoetbal’. Volgens Udink is het niet alleen de wethouder te verwijten dat de gemeente laat wakker werd. ‘Ik denk niet dat de raadsleden er veel van kunnen. De kwaliteit van het politieke debat was belabberd. Het ging niet om de politieke besluitvorming, maar om de vraag wat je wilt met welzijn.’
In zijn faillissementsverslag constateert Udink dat de fusiepartners waaruit SOW ontstond – Welzijnorganisatie Schilderswijk en Welzijn Laak – elkaar niet versterkten, maar verzwakten. SOW ging van start zonder noemenswaardig ‘weerstandsvermogen’ en de overheadkosten namen alleen maar toe in plaats van dat ze afnamen. De bedrijfsculturen waren voor de fusie niet op elkaar afgestemd. Er was te veel management en te weinig uitvoering. ‘Er is geen bedrijf waar de planning bij wijze van spreken net zoveel mensen heeft als de productie.’

De raad van toezicht en de gemeente reageerden te laat op signalen van problemen, aldus de curator. SOW was goedkoper dan aanpalende instellingen, maar had te weinig inzicht in de kostprijs van zijn producten. ‘Ondernemend Welzijn was er niet heel veel slechter aan toe dan een aantal aanpalende instellingen,’ zegt Udink. ‘Het is voor welzijnsstichtingen vrij gebruikelijk om op deze marginale basis te functioneren. Toen ik vroeg wie wil deze toko wilde overnemen, ging men rekenen, maar men wist niet wat men berekende. Er is geen doorgedrongen besef om op kostprijs te rekenen. In het ene zorggebied kan dezelfde dienst veel duurder zijn dan in het andere en krijgt men dus meer subsidie. De subsidiehoogte is afhankelijk van de interne kosten en niet van de output.’

Ondernemend Welzijn is volgens Udink een illustratie van wat hij noemt ‘de Paarse vergissing’: organisaties werden verzelfstandigd om te ondernemen, maar mochten de daad niet bij het woord voegen. ‘De overheid moet zich bij haar wensen dan ook laten leiden door de randvoorwaarden van de ondernemer. Als deze het niet kan bieden voor de beoogde prijs, dan ga je naar een ander. SOW was goedkoper dan de aanpalende instelling, maar kreeg die opdracht niet. Heel gek, dan schep je een klimaat van niet-ondernemen. SOW kon er gewoon geen geld aan verdienen.´
Er bestond een praatcultuur. Topmanagement, management, uitvoering, OR en gemeente hielden elkaar gevangen, zonder dat besluiten werden genomen en uitgevoerd.

Zelf zou Udink nooit kiezen voor verzelfstandiging van welzijnsinstellingen. ‘Publieke missies moet je niet in handen van ondernemers geven, of je moet het goed doen. Als je als overheid een vinger in de pap wil houden, moet je de kosten voor staffuncties zelf overnemen. Beperk je dan tot het ontwikkelen van een kenniscentrum. Trek de financiële relatie en de beleidsmatige relatie uit elkaar. Je moet de staf splitsen van de werkvloer. Heel veel mensen op wijkniveau, die je goed begeleidt. Wat duurder is, de stafdiensten, centreer je op gemeenteniveau en daaronder zitten BV’s of stichtingen per wijk. Nu hebben we per wijk een directeur en een managementteam. De gemeente Den Haag telt alleen al zo’n zeventig welzijnsmanagers. Zeventig, hahaha. Dat is decentralisatie.’

Dubbelzinnig

Bij Opmaat Emmen, dat aan het begin stond van een reeks faillissementen in Nederland, trok twee jaar geleden de Belastingdienst de stekker eruit. Het college wilde destijds een beslissing over de sanering van de instelling over de zomervakantie heentillen. Midden in vakantie begon de Belastingdienst met de invordering van de belastingschuld. De Rekenkamercommissie van de Emmense gemeenteraad onderzocht de rol van het gemeenteapparaat bij de aansturing en faillissement van Opmaat. De commissie concludeerde dat de stichting door aanhoudende bezuinigingen van de gemeente geen kans had de organisatie op orde te krijgen. De gemeente verzuimde in te grijpen, toen Opmaat hierdoor zijn toezeggingen niet kon nakomen. De gemeente was niet in staat op afstand te sturen en de problemen binnen de instelling te onderkennen. Eindafrekeningen vonden jarenlang – tussen 1999 en 2002 – gewoon niet plaats.

Roel Freeke en Gerard van Dieren, van onderzoeksbureau De Lokale Rekenkamer, voerden het onderzoek voor de Emmense Rekenkamercommissie uit. Na de fusie van zeven instellingen tot Opmaat in 1994 legde de gemeente meteen kortingen op. De nieuwe organisatie kreeg niet eens de tijd om de omslag naar meer efficiency te maken, concluderen Freeke en Van Dieren. ‘Opmaat is nooit een integraal functionerende organisatie geworden. De administratie kwam nooit op orde. Maar van een gemeente mag je eisen dat haar aansturing zo op orde is dat je daar mee om kan gaan.’
In de subsidieverordening van 2001 werd Opmaat officieel op afstand gezet en in een beweging meteen vastgepind op nieuwe efficiencyeisen. De gemeente schrijft in een brief dat ze een stapje terug doet wat betreft sturing van de interne organisatie en aantal uitvoeringsuren. ‘Het is aan het management om de tijd efficiënt in te zetten.’ In één adem vervolgt de brief dat de overhead wel met 3,2 procent omlaag moet en de directe productiviteit navenant omhoog. Opmaat kwam hierop met alternatieve berekeningen en het verschil van inzicht over de tarieven kon in 2001 en 2002 niet worden opgelost. De onderzoekers verklaren de dubbelzinnige opstelling van de gemeente uit een spanning tussen het ambtelijk apparaat en de beleidsvoering. Het college redeneerde vanuit het politiek ideaal van verzelfstandiging na de fusie. Het ambtelijk apparaat was niet in staat die sprong te maken. ‘De afdeling Welzijn bleek niet op orde en men was onvoldoende in staat om prestatie-indicatoren te ontwikkelen,’ aldus de Rekenkamercommissie.

Bodemprijzen

Het blijkt dat er het nodige mankeert aan de voorbereiding van fusies, het integrale management in instellingen, maar dat ook op het gemeentebeleid vaak geen peil te trekken is.

Het Nederlandse welzijnswerk moet nadenken wat er van managers wordt gevraagd, zegt Dik Hooimeijer, adjunct-directeur van Welzijn Escamp in Den Haag, dat het welzijnswerk in de wijk Laak overnam van het failliete SOW. Alle managers van SOW-Laak konden solliciteren bij Escamp, maar negentig procent viel af. ‘Je moet een duizendpoot zijn, gierend creatief, de meeste straffe boekhouder en ook nog volledig op de hoogte van personeelswetgeving, arbeidsrecht, financieel recht, gemeentepolitiek. Het is zo breed.’

Daarbij vraagt de gemeente vaak het onmogelijke van instellingen, stelt Hooimeijer. ‘We worden verleid om op alles wat los en vast zit te offreren. Daarmee zijn Alcides en Ondernemend Welzijn naar de donder gegaan. De gemeente wil alles altijd meteen en dan wel voor een bodemprijs. Ondernemend Welzijn had geen goede prijsstelling bedacht. Bij Alcides zei de gemeente: “je kan het uitvoeren, maar het moet wel voor honderd euro minder”. Dat doen ze dan, maar ze snijden zich zelf wel in de vingers.’

In Rotterdam en Den Haag klinkt nu de roep naar terugkeer naar de stedelijke welzijnskoepel met wijkgebonden werkmaatschappijen onder een centrale regie. De faillissementen leiden vooral tot meer schaalvergroting, constateert Robert van Lente, D66-fractievoorzitter in Den Haag. ‘De collegepartijen willen een stedelijke organisatie voor de overhead maken en decentrale werkmaatschappijen die zich met het daadwerkelijke welzijnswerk in de buurten gaan bezighouden. Er is natuurlijk ook geen markt voor welzijn. Het zijn allemaal monopolisten per stadsdeel. Het is niet zo dat de Haagse Hout een offerte kan indienen voor jongerenwerk in Escamp. We sturen nog steeds op output. Men biedt zoveel bijeenkomsten aan, maar men is niet in staat aan te tonen wat men met het welzijnswerk bereikt.’

Volgens de Maatschappelijke Ondernemersgroep – de landelijke brancheorganisatie van welzijnsondernemers – gaat het bij de faillissementen nog altijd om uitzonderingen. Dat stelt Henk Strating, plaatsvervangend directeur van de MO-groep. ‘Waar het welzijnsbeleid nog niet op zakelijke leest geschoeid is, is eerst een inhaalslag nodig qua financieel, personeels en organisatiebeleid. Als je ongezonde organisaties bij elkaar zet en je vervolgens de verhouding gemeente en welzijnsondernemer gaat verzakelijken, dan neem je hele grote risico’s. Maar als de kosten structureel hoger zijn de inkomsten is een faillissement soms ook een onmisbaar beschermingsmechanisme. Een volwassen branche kan soms beter kiezen voor een faillissement.’
Volgens curator Udink worden slecht draaiende organisaties vaak kunstmatig in leven gehouden. Van Dieren (Lokale Rekenkamer) beaamt dat. ‘De faillisementen die er zijn, zijn het topje van de ijsberg.’