In 1987 omschreef de Welzijnswet al dat de regierol

voor het welzijnsbeleid bij de gemeente ligt. Zij staat immers dicht bij de

burger en weet wat er lokaal nodig is voor een goed sociaal beleid. Nu, zestien

jaar na dato, blijkt dat gemeenten nog altijd grote moeite hebben met de

invulling van die rol. Het gevolg is dat veel knelpunten op het gebied van

lokaal sociaal beleid onvoldoende worden opgelost, zo blijkt uit recent

onderzoek van Berenschot. Ondertussen vragen veel instellingen de gemeente om

het voortouw te nemen in de gezamenlijke aanpak van problemen als leefbaarheid

in de wijken, veiligheid, integratie, een toenemend aantal dak- en thuislozen en

overlast van probleemgroepen.

In de praktijk blijken gemeenten hun regierol vaak in te vullen door het al

dan niet toekennen van subsidies op het gebied van lokaal sociaal beleid. Daar

ontstaat volgens Berenschot direct het grootste probleem. Want gemeenten kunnen

op die manier alleen sturing geven aan instellingen met wie zij een directe

financiële relatie hebben. Van een goed regisseur mag echter worden verwacht dat

die een bepaald doel voor ogen heeft, en alle partijen die kunnen bijdragen aan

het realiseren van dat doel erbij betrekt. Ook die waarmee geen financiële

relatie bestaat of die onder de bevoegdheid van andere bestuurslagen vallen,

zoals de landelijk aangestuurde politie, de jeugdzorg waarvoor de provincie

verantwoordelijk is of de geprivatiseerde woningcorporaties.

Het onderzoeksrapport ‘De werkelijkheid van de welzijnswet’, dat het

Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in december uitbracht, komt tot eenzelfde

conclusie als Berenschot. Maar in plaats van lokaal sociaal beleid oordeelt het

SCP over het gehele welzijnswerk. ‘Verschillende aspecten van de regierol komen

nog niet goed uit de verf,’ stelt het SCP. ‘Veel gemeenten erkennen dat er

feitelijk geen of weinig regie is en oordelen kritisch over de sturing. Ook

instellingen denken vaak minder positief over de regie van de gemeente.’

Lastenverzwaring

Gouda is één van de gemeenten die het Sociaal en Cultureel Planbureau

onderzocht. Hier concludeert het SCP dat de positie van het welzijnswerk binnen

het gemeentelijk apparaat niet sterk is. Integraal en interactief beleid staat

er nog in de kinderschoenen en is niet structureel. De regierol is beperkt en de

gemeente mist een visie op lokaal welzijnsbeleid.

Dick de Wit, directeur van de Stichting Welzijn Gouda, onderschrijft de

visie van het SCP. ‘Het probleem in Gouda is dat de gemeente geen basisvisie

heeft waar het lokaal sociaal beleid naartoe moet. Er is alleen op onderdelen

beleid geformuleerd en ontwikkeld. Maar er is geen samenhang, het beleid is

versnipperd en gedateerd. Als welzijnsorganisatie willen wij van de gemeente

weten wat het lokaal sociaal beleid voor de komende tien jaar is, waar je

naartoe kan werken en wat voor scenario’s daarbij worden gehanteerd. Die

langlopende visie heb je nodig voor je bedrijfsvoering als welzijnsinstelling.

Maar als je dat nu aan de gemeente vraagt, wordt het stil.’

Volgens De Wit realiseert de gemeente zich dat die leemte er is. Ze heeft

opdracht gegeven aan een onderzoeksbureau om in kaart te brengen wat er is aan

gefragmenteerd lokaal sociaal beleid. Een beetje laat, zestien jaar na de

decentralisatie van het welzijnsbeleid? ‘Ja,’ zegt De Wit, maar het is ook weer

niet zo dat er zestien jaar lang niets is gebeurd. Er is wel degelijk lokaal

sociaal beleid ontwikkeld. Maar dit is sectoraal in plaats van integraal

vormgegeven. Er is beleid voor de sociale dienst, voor de dienst cultuur, voor

de dienst sport, enzovoorts. Die aanpak is gebaseerd op een zeer oude nota over

het gemeentelijk welzijnsbeleid, en vooralsnog is er geen nieuwe. ‘

‘De kritiek op de gemeentelijke regierol en gebrek aan visie is zonder

meer terecht,’ zo geeft Henry van Diest, hoofd van de afdeling beleid van de

dienst onderwijs en welzijn in Gouda, volmondig toe. Maar momenteel werkt de

gemeente Gouda aan een beleidskader lokaal sociaal beleid. Deze maand moet die

in het College van B & W worden vastgesteld. ‘Als het onderzoek eind dit

jaar nog een keer wordt gehouden, dan zal het beeld heel anders zijn. ‘

Van Diest wijst er ook op dat gemeenten het vanwege de voortschrijdende

decentralisatie steeds drukker hebben gekregen. Ze kregen er in de loop der

jaren steeds meer taken bij, zoals bij het onderwijs of de maatschappelijke

opvang. ‘Dit is niet in een keer gegaan, maar het is over vele jaren

versplinterd,’ zegt Van Diest. ‘Het gevolg is dat de gemeenten alles ook

versplinterd hebben opgepakt. De trend in Gouda is nu om de verschillende

beleidsterreinen meer op elkaar af te stemmen. Voor een deel is dat gelukt, voor

een ander deel nog niet. En vergeet niet dat het werkveld zelf ook versplinterd

en verkokerd is. Wij zijn er dan wel onvoldoende in geslaagd de partijen bij

elkaar te brengen, maar de organisaties hebben op hun beurt ook moeite met het

vinden van samenwerkingspartners. Je kunt alleen samenwerken op het gebied van

brede scholen of buurt- en wijkontwikkeling als je in staat bent ontschot te

denken.’

Volgens het onderzoek van Berenschot vindt tachtig procent van de

geïnterviewden dat de meerderheid van de beleidsmedewerkers van de gemeenten de

vaardigheden mist om effectief regie te voeren, juist omdat zij denken in

departementale kokers. Het ontschot denken, zoals Van Diest van de gemeente

Gouda het noemt, is bij medewerkers van de gemeente dus niet bepaald gemeengoed.

En zolang het ontbreekt aan burgemeesters en wethouders die hun nek durven uit

te steken om tot een gezamenlijke visie en aanpak te komen, zal dit beeld niet

snel veranderen. Wat dat betreft, is Van Diest ook bereid de hand in eigen

boezem te steken. ‘We voeren over onze taken binnen de gemeente nu een

discussie. We hebben veel te lang de neiging gehad alles zelf uit te willen

voeren, van het bestuur van het openbaar onderwijs tot het beheer van

sportaccommodaties. We hebben zelfs een eigen bureau voor de uitvoering van de

Wet Voorzieningen Gehandicapten, terwijl je die taak toch ook bij bijvoorbeeld

het regionale indicatie orgaan zou kunnen onderbrengen. Wij zijn nu bezig te

bepalen wat voor overheid we eigenlijk willen zijn. En dat is een kleine,

krachtige en kundige overheid, die in staat is daadwerkelijk de regierol op zich

te nemen.’

Verkokering

‘Iedereen is het erover eens dat de regierol van gemeenten te weinig uit de

verf komt,’ stelt Hans Baaijens, hoofd van de afdeling Welzijn en Zorg bij de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘Maar eveneens is iedereen ervan

overtuigd dat er geen alternatief is voor de gemeente als regisseur. De gemeente

stuurt sommige partijen, waarmee ze wil samenwerken om problemen te lijf te

gaan, financieel niet aan. Dan is het voor haar ook lastig om een sluitende

keten van voorzieningen te maken.’

Of het niet beter is om tot één financieringsstroom te komen? ‘Persoonlijk

is me dat een brug te ver,’ zegt Baaijens. ‘Wanneer het om lokaal sociaal beleid

gaat, ben ik ervan overtuigd dat de gemeente het aangewezen orgaan is voor de

regiefunctie vanwege de kennis die de lokale partijen en instellingen hebben.

Wanneer je dat naar een groter en regionaal niveau tilt, zullen de

regieproblemen alleen nog maar groter worden.’

Het onderzoek van Berenschot gaat ook in op de ambtelijke verkokering. Dit

is één van de oorzaken dat veel gemeentelijke sociale problemen niet integraal

worden opgepakt. ‘Bij serieuze maatschappelijke vraagstukken is een integrale

inzet van verschillende gemeentelijke diensten en sectoren nodig. Dit betekent

dat de gemeentelijke organisatie ook intern moet samenwerken,’ zo stelt het

onderzoeksbureau. ‘Dat is voor veel gemeenten lastig, vanwege de nog steeds

aanwezige verkokering. Zestig procent van de geïnterviewde wethouders,

directeuren en beleidsmedewerkers geeft aan dat dit een probleem is binnen hun

gemeente.’

Hans Baaijens van de VNG meent echter dat je niet alles op de verkokering

kunt gooien. ‘Het welzijnswerk heeft de afgelopen jaren politiek en ambtelijk

weinig aandacht gekregen. Terwijl het van oudsher wel een sector is die veel aan

vernieuwing en ontwikkeling van nieuwe werkvormen doet. Denk aan de

vermaatschappelijking van zorg, de ontwikkeling van brede scholen,

reïntegratietrajecten voor werk en inkomen. De sector krijgt van alles op zich

af en weet daar over het algemeen goed mee om te gaan. Maar veel gemeenten zijn

er nog niet op toegerust. Het is eerder een kwestie van positionering dan van

verkokering.’

Zwabberend beleid

Volgens het SCP hebben gemeenten het formuleren van een visie op het

welzijnsbeleid tot nu toe liever overgelaten aan de welzijnsinstellingen.

Weliswaar waarderen deze organisaties de beleidsvrijheid die dat met zich

meebrengt, maar tegelijkertijd geven ze aan dat ze behoefte hebben aan duidelijk

benoemde kaders en prioriteiten. Want, zo luidt de klacht, binnen de

welzijnssector domineert nog te veel de incidentenpolitiek. Het beleid stoelt

niet zozeer op een toekomstgerichte visie, maar wordt bepaald door plotselinge

gebeurtenissen in de samenleving. Na klachten van burgers over bijvoorbeeld

jongeren die overlast veroorzaken, gaat plotseling veel aandacht naar deze

problematiek uit, ten koste van een breder preventief beleid. Vaak komt er dan

geld beschikbaar voor financiële prikkels op dit gebied. En het feit dat er geld

is om projecten op te zetten bepaald dan de richting van het lokaal sociaal

beleid, in plaats van een visie van de gemeente op wat er eigenlijk zou moeten

gebeuren. Daardoor ontstaat er ook een tekort aan structurele inzet voor het

beleid.

Het SCP stelt dat dit zwabberende beleid sterker is op het terrein van

welzijn dan op dat van andere sectoren. Het leidt ertoe dat de gemeente de

neiging heeft de instellingen te overvragen. ‘Gemeenten willen volgens de

instellingen voor een dubbeltje op de eerste rang zitten.’

‘Er is absoluut sprake van ad hoc-beleid in plaats van een beleid dat

gestoeld is op een duidelijke gemeentelijke visie,’ beaamt Dick de Wit van

Stichting Welzijn Gouda. ‘Een groepje jongeren dat overlast veroorzaakt,

mogelijke rellen met oud en nieuw, die zaken bepalen dikwijls de agenda. Voor

een deel gaat dat ten koste van structureel beleid en het wordt gestimuleerd

door allerhande subsidiepotjes die kunnen worden aangesproken voor projecten

gericht op dergelijke incidenten. Maar voor een deel blijft het natuurlijk wel

nodig om flexibel in te kunnen spelen op de actualiteit. Binnen een

basiscontract tussen de welzijnsinstelling en de gemeente moet daar natuurlijk

wel voldoende ruimte voor blijven, zowel financieel als organisatorisch. Je kunt

niet alles voor een jaar dichttimmeren.’

Overigens blijkt uit de onderzoeken dat het met de positie van het

welzijnswerk binnen het gemeentelijk apparaat niet één en al kommer en kwel is.

Ondanks de tekortschietende regierol van gemeenten stelt het Sociaal en

Cultureel Planbureau dat het welzijnswerk als gevolg van de decentralisatie

minder schade heeft opgelopen dan menigeen in de sector verwachtte. En

gemeentelijke regie of niet, de sector zou de afgelopen jaren in aanzien hebben

gewonnen. Ook is het een serieuze gesprekspartner geworden, zowel voor gemeenten

als voor de private partners uit de fysieke en economische sector. Tevens wordt

het welzijnswerk vaker geconsulteerd als het gaat om stadsvernieuwingsprojecten

of toekomstscenario’s op het terrein van ruimtelijke ordening. De gemeentelijke

beleidsnota’s mogen het dan veelal nog niet zo verwoorden, maar volgens het SCP

is er ‘inzicht ontstaan over het feit dat bij de planning en het ontwerp van de

fysieke en economische infrastructuur er aan het sociale aspect, het welzijn van

mensen, onvoldoende aandacht is geschonken in het verleden.’/Eric de

Kluis