In november 2016 verscheen de Vierde beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen van de Raad van State. Hierin constateert de Raad dat de decentralisaties in het sociaal domein waarbij Jeugdwet, Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en Participatiewet haar beslag hebben gekregen, geleid hebben tot een ingrijpende herschikking van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Door over te stappen van gelijkheid zonder aanziens des persoons naar gelijkheid die rekening houdt met de noden, mogelijkheden en omstandigheden van het geval, is de rechtsbescherming van de burger onder druk komen te staan.

Keukentafelgesprek

Al eerder heeft de vakgroep Staats- en Bestuursrecht van de Universiteit Groningen in een studie naar de rechtstatelijke aspecten van de decentralisaties in het sociaal domein vastgesteld dat: ‘De ontstane rechtsbetrekking veeleer het karakter van “ambivalentie” heeft verkregen, die de burger meer rechten ontneemt dan haar beschermt.’ De hoofdredacteur van de studie concludeert dat: ‘aantasting van het grondwettelijk minimumniveau’ een potentieel risico is. Verder laat de studie zien dat het inmiddels alom bekende ‘keukentafelgesprek’ is verworden tot ‘middel om de burger af te houden van het stellen van een hulpvraag, in plaats van een gelegenheid om te komen tot een gelijkwaardige uitwisseling van noden, zowel aan de kant van de overheid als de kant van de burger’.

Waaier aan vormen van uitvoering

Als gevolg van de in gang gezette decentralisaties in het sociaal domein, en het niet of onvoldoende regelen van de rechtsbescherming in de desbetreffende wetten, is er bij gemeenten een waaier aan vormen van uitvoering ontstaan. Vooral daar waar gemeenten hun publieke taak hebben uitbesteed aan (semi) private instellingen en organisaties. Deze uitbesteding van publieke taken vormt een reële bedreiging voor het bestuursrecht dat geacht wordt de waarborging te zijn voor de rechtsbescherming van de burger. Hoewel de bestuursrechter deze wijze van uitvoering, en het onthouden van rechtsbescherming, niet rechtmatig heeft bevonden (want strijdig met de rechtszekerheid), moet nog altijd worden geconstateerd dat organisaties er ‘ogenschijnlijk prat op gaan’ om ‘zoveel mogelijk beschikking vrij’ te werken.

Bezwaarprocedure

De Nationale Ombudsman is in juli vorig jaar al een onderzoek gestart naar de wijze van klachtafhandeling hierover in het sociaal domein van gemeenten. De conclusies naar aanleiding van het onderzoek zijn onderkoeld maar stevig: toegang tot de klacht en bezwaarprocedure staat onder druk, klachtrecht en bezwaarprocedure lopen achter op het doel van de decentralisaties en de klachtprocedure geeft onvoldoende zicht op dienstverlening aan de burger. Dit alles maakt dat de Ombudsman de overheid oproept om “weer terug om tafel’ te gaan met de burger en er samen uit te komen.

Lees meer over het onderzoek van de Nationale Ombudsman in Sociaal Bestek van april/mei >>

Algemene wet bestuursrecht

Het probleem bij dit alles is dat de wet waarin de rechtsbescherming voor de burger geregeld is, de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen rechtsmiddel heeft dat open staat tegen feitelijke handelingen van een bestuursorgaan. In de Awb staat immers het besluitbegrip centraal. Geen bestuursrechtelijk besluit, dan ook geen – vorm van – rechtsbescherming. De Participatiewet vormt met artikel 79 daarin de enige uitzondering. In dat artikel wordt het nalaten van een handeling die strekt tot uitvoering van het besluit tot verlening of terugvordering van bijstand, of het verrichten van een handeling die afwijkt van dat besluit, voor de toepassing van de bepalingen inzake rechtsbescherming van de Awb met een bestuursrechtelijk besluit gelijkgesteld. Anders geformuleerd: het afwijken van het besluit tot verlening van bijstand of terugvordering van bijstand, of dat anderszins uitvoeren, maakt dat de burger bestuursrechtelijke rechtsbescherming daartegen in kan roepen.

Sociale zekerheid

Bezien vanuit de basisgedachte van de Participatiewet is dat ook logisch omdat bijstand als laatste voorziening in ons stelsel van sociale zekerheid fungeert. Aan de burger komt juist een extra vorm van rechtsbescherming toe. Juist omwille van het voorkomen van willekeur en ter bevordering van de rechtszekerheid.

Snelle reparatie

De grote lacune in dit opzicht zit dus in de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke Ondersteuning 2015. De Vice-president van de Raad van State en één van zijn vooraanstaande Staatsraden, pleiten voor een snelle reparatie op het punt van de rechtsbescherming als een eerste prioriteit voor een nieuw te vormen kabinet. Ook vanuit de hoogste bestuursrechter in de sociale zekerheid zijn daarover inmiddels stemmen opgegaan.

Klachtprocedure

Helaas wordt vooralsnog alleen nog maar onderzocht of de Awb hiervoor aanpassing behoeft. Daarbij wordt gedacht aan het samenvoegen van de Awb-procedure over een besluit met de klachtprocedure over de uitvoering daarvan. Deze gezamenlijke procedure zou dan vooralsnog exclusief voor het sociaal domein moeten gelden, zowel in de bezwaar- als de beroepsfase. Vanuit andere hoeken in het bestuursrecht wordt dit alles bezien als een mooie opstap, en de sociale zekerheid als een mooi experimenteer gebied, voor een nieuw in te voeren bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure als rechtsmiddel tegen feitelijke handelingen, of juist het niet handelen van de overheid.

Jeugdwet en Wmo

Het valt te betreuren dat sinds de invoering van zowel de Jeugdwet als de Wet maatschappelijke Ondersteuning 2015 aan burgers die zich in een uiterst kwetsbare situatie bevinden de facto rechtsbescherming wordt ontzegd. Deze kwetsbare rechtssubjecten behoeven juist extra rechtsbescherming. Het gebrek aan urgentie om de schending van rechtsbescherming met eenzelfde gezwinde spoed te repareren als waarmee de desbetreffende stukken wetgeving zijn ingevoerd, geeft te denken. Temeer daar een snelle oplossing voorhanden is. Voer in zowel de Jeugdwet als de Wet maatschappelijke Ondersteuning 2015 een soortgelijk artikel als 79 Participatiewet in. De (semi) privaatrechtelijke instellingen en organisaties die de uitvoering van de publiekrechtelijke taak voor hun rekening nemen zijn, voor wat de uitvoering betreft, al aan te merken als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb. Een dergelijke toevoeging, of reparatie, is door de jaarlijkse Veegwet eenvoudig te realiseren. De komst van een nieuw kabinet behoeft daarvoor niet te worden afgewacht.

Mediation

De aanbeveling van de Nationale Ombudsman om weer ‘echt naar elkaar te luisteren’ oftewel: ‘terug aan tafel en samen tot een oplossing komen’ is een onverholen pleidooi en aanbeveling voor de structurele inzet en inbedding van mediation. Alleen op die manier kan worden voorkomen dat, zoals één van de burgers uit het onderzoek van de Nationale Ombudsman het verwoordde: ‘de behandeling van een klacht overkomt als een slager die zijn eigen vlees keurt.’ Een beeld dat hoe dan ook moet worden voorkomen omwille van de geloofwaardigheid van de overheid.