Volgens Noordam (advocaat, auteur en docent schuldsaneringsrecht) is een deel van de complexiteit van het probleem bij schuldsanering te wijten aan de uiteenlopende oorzaken die schulden kunnen hebben zoals inkomensterugval door werkloosheid, echtscheiding, verslaving en tegenslag bij zelfstandige ondernemers. Daarnaast heeft de schuldenaar vaak te maken met een groot aantal en verschillende type schuldeisers die allemaal gebonden zijn aan specifieke wetten, eigen regels of gedragscodes. Daardoor is de bereidheid van schuldeisers om mee te werken aan oplossingen zeer uiteenlopend.

Onoverzichtelijk

Ook zijn de schuldhulpverlening en schuldsanering volgens Noordam een onoverzichtelijk terrein geworden, grofweg in te delen in drie deelterreinen: de gemeentelijke c.q. minnelijke schuldhulp, beschermingsbewind, ook wel schuldenbewind genoemd, en de wettelijke schuldsanering via de Wsnp. Op die deelterreinen beweegt zich een groot aantal actoren zoals gemeenten, kredietbanken, beschermingsbewindvoerders, kantonrechters, woningbouwverenigingen en zorgverzekeraars.

Beter

Hoe kan het beter? Noordam: ‘Om die vraag goed te kunnen beantwoorden bekijken we eerst de wettelijke taak van de gemeente op het terrein van de schuldhulp. Vervolgens staan we stil bij de problemen in de schuldhulpverlening en het beschermingsbewind. Dat leidt tot een pleidooi en suggesties voor een effectieve en geïntegreerde schuldhulp.’

Wgs versus Wsnp en beschermingsbewind

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) is in 2012 ingevoerd en geeft gemeenten grote vrijheid om hun schuldhulpverlenende taak gestalte te geven. In 1998 is echter de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) al opgenomen in de Faillissementswet. En sinds 2014 bestaat ook nog de mogelijkheid dat personen in schuldensituaties aan de kantonrechter vragen beschermingsbewind toe te passen. Noordam: ‘Bij de invoering van deze drie saneringstrajecten heeft de rijksoverheid te weinig doorgedacht over de vraag hoe die instrumenten zich tot elkaar verhouden. Is het bijvoorbeeld wenselijk dat beschermingsbewind wordt ingezet tegelijk met gemeentelijke hulp of Wsnp-sanering? En hoe lang moet de gemeente zich inspannen om een minnelijke oplossing met schuldeisers te beproeven alvorens de schuldenaar door te geleiden naar de Wsnp?’

Onoplosbare schulden

Een belangrijke regel die in 1998 in de wet is verankerd, is dat de schuldenaar eerst schuldhulp moet zoeken bij de gemeenten vóórdat hij toegang krijgt tot het Wsnp-regime. Zo is dus een ‘mislukt’ gemeentelijk traject een voorwaarde voor toegang tot de Wsnp-sanering. Noordam: ‘Bij de NVVK, de branchevereniging voor schuldhulpverlening, melden zich jaarlijks negentigduizend Nederlanders met een verzoek om schuldhulp. Talloze gemeenten sluiten schuldhulp echter uit aan bepaalde groepen, of in bepaalde situaties: geen hulp aan zelfstandige ondernemers, bij een te laag inkomen of eerder beroep op schuldhulp, bij fraudeschulden of een lopende echtscheiding. Met deze gemeentelijke selectie en screening is het slagingspercentage weliswaar verbeterd, maar worden velen met “onoplosbare schulden” nog steeds niet geholpen. De niet-geselecteerde gevallen worden niet aan een schuldregeling geholpen én niet doorverwezen naar de Wsnp.’

In navolging van andere Nederlandse gemeenten, is er ook in Utrecht een samenwerking ontstaan tussen gemeente, woningcorporaties en buurtteams. Het doel? Inwoners met een betalingsachterstand bezoeken om hen hulp te bieden en zo te voorkomen dat (mogelijke) problemen verder uit de hand lopen. ‘Onze reguliere werkwijze is dat inwoners naar ons komen met vragen en problemen. Voor mensen met schulden blijkt dit niet te werken.’ Lees dit PREMIUM artikel hier >>

Te weinig uitzicht op schone lei

Noordam stelt dat het resultaat van de gemeentelijke hulp wat hem betreft te mager is. ‘De wettelijke instrumenten van de gemeenten en de beschermingsbewindvoerder bieden schuldenaren over het algemeen genomen onvoldoende uitzicht op een schone lei, terwijl de Wsnp dat uitzicht wel biedt: negentig procent van de schuldenaren in de Wsnp krijgt een schone lei.’

Beschermingsbewind

Wat gebeurt er dan met al die mensen in een problematische schuldsituatie die niet door de gemeenten geholpen (kunnen) worden? Een grote groep zoekt zijn heil bij het beschermingsbewind. Sinds 2014 kan de kantonrechter ook bij problematische schulden een beschermingsbewindvoerder benoemen. Deze beheert het budget: inkomsten en noodzakelijke uitgaven. Beschermingsbewindvoerders mogen wel saneren of via de gemeente schuldhulp inschakelen, maar hebben geen wettelijke taak en ook geen wettelijk instrumentarium voor schuldsanering. ‘Waar budgetbeheer jarenlang een goed instrument was dat de gemeenten zelf inzetten, is dat op veel plaatsen wegbezuinigd.

Maar nu krijgen de gemeenten de rekening toch weer gepresenteerd: via de bijzondere bijstand betalen gemeenten veelal de beschermingsbewindvoerder. De kosten lopen inmiddels op tot tientallen miljoenen op jaarbasis, terwijl de gemeente aan de onafhankelijke bewindvoerders geen regels of beleid kan opleggen.’ Volgens de Algemene Rekenkamer zaten in 2016 ruim 180.000 personen in een schuldenbewind en zaten ruim 150.000 schuldenaren in een gemeentelijk traject. Noordam: ‘Wat zich in de trajecten precies afspeelt, weten we niet. Van de Wsnp-sanering zijn wél exacte gegevens bekend, waaronder het eerder genoemde hoge slagingspercentage. Het aantal nieuwe Wsnp-saneringszaken nam in de periode 2012 tot en met 2017 af van 14.000 naar minder dan 8.500 per jaar. Belangrijkste oorzaak: gemeenten verwijzen steeds minder door naar de Wsnp, ook al mislukt het minnelijke traject.’

Wsnp in stilte ten onder

Samengevat zijn we volgens Noordam nu hier: de rijksoverheid heeft gemeenten opgedragen schuldhulp te bieden maar hen geen adequaat, wettelijk instrument meegegeven. ‘Gevolg: screenende en selecterende gemeenten die grote groepen schuldenaren niet aan een schone lei (kunnen) helpen. Voorts een groot aantal mensen dat onder schuldenbewind staat maar ook geen uitzicht heeft op een schone lei. Terwijl één miljoen mensen in een problematische schuldensituatie verkeren, dreigt de Wsnp – het enige echte effectieve saneringsinstrument – in stilte ten onder te gaan.’

Verschil

Wat is noodzakelijk voor effectieve schuldsanering? En wat is wenselijk? Noordam: ‘Schuldsanering begint bij de controle over inkomsten en uitgaven. Zonder betaling van vaste lasten en de dagelijkse boodschappen is sanering onmogelijk: dweilen met de kraan open. Wat na de noodzakelijke uitgaven overblijft, kan worden gespaard ter aflossing van de schulden. In ruil voor een schuldenvrije herstart mag van schuldenaren een flinke inspanning gevraagd worden. Zolang de saneringsduur te overzien is en de fresh start in zicht blijft, behouden schuldenaren de benodigde motivatie. Schuldeisers wensen uiteraard betaling van een zo hoog mogelijk percentage van hun vorderingen.’ En dan komen we volgens de advocaat aan bij een belangrijk verschil tussen minnelijke (gemeentelijke) schuldsanering en wettelijke schuldsanering. ‘Het welslagen van minnelijke schuldsanering is afhankelijk van de instemming van alle schuldeisers.

Dwarsliggende schuldeisers kunnen een oplossing blokkeren en slechts met veel extra kosten door de rechter overruled worden. Bij wettelijke schuldsanering heeft de wetgever het als rechtvaardig beoordeelde spaaroptimum in de wet vastgelegd. Een schone lei voor de schuldenaar is in een wettelijk stelsel niet afhankelijk van de instemming van schuldeisers, maar wordt automatisch door de wet of via een gerechtelijke beslissing toegekend. Schuldeisers moeten met de opbrengst van drie jaar schuldsanering genoegen nemen.’ Het Wsnp-saneringsregime houdt in dat de arbeidsgeschikte schuldenaar drie jaar lang 36 uur per week betaald werk moet verrichten of ten minste moet solliciteren. De Wsnp-bewindvoerder houdt toezicht op de schuldenaar en beheert het spaarsaldo (vermogen en inkomens-surplus). Na afloop van de drie saneringsjaren keert de bewindvoerder het netto-spaarsaldo uit aan de schuldeisers.

Schrappen

‘Voor de korte termijn ben ik voorstander van een snellere en bredere toepassing van de Wsnp. Bijvoorbeeld door het vereiste van het gemeentelijke voortraject te schrappen: schuldenaren krijgen de mogelijkheid om direct een beroep te doen op het wettelijke traject en het gemeenteloket te passeren. Een andere mogelijkheid zou zijn om gemeenten hooguit zes of negen maanden de tijd te geven om een minnelijke regeling te realiseren. Gemeenten zouden hun schuldhulp in die periode kunnen intensiveren door standaard budgetbeheer in te voeren. Op langere termijn bepleit ik één geïntegreerd wettelijk traject dat in een veel eerder stadium van de hulpverlening algemeen wordt ingevoerd. Met een wettelijk moratorium en standaard inkomens- en budgetbeheer beziet een regisseur-bewindvoerder in een inventarisatiefase wat in een bepaalde situatie nodig is.

Deze regisseur-bewindvoerder kan hulp inroepen van bijvoorbeeld gemeentelijke hulp, maatschappelijk werk of een psychiater en/of direct als een (Wsnp-achtige) bewindvoerder aan het werk gaan. In gevallen dat de schuldenaar nog niet saneringsrijp is, kan het geïntegreerde traject verlengd worden naar vier jaar, waarbij in het eerste jaar ingezet wordt – afhankelijk van het specifieke geval – op bijvoorbeeld beheersing van verslaving, sluiten van een onderneming, afwikkeling van een echtscheiding. In de laatste drie jaar kan de schuldenaar dan sparen voor zijn schuldeisers.’

Lees hier meer over de Schuldenwijzer en over armoede.

Lees het hele artikel in Sociaal Bestek van juni/juli>>