Promovenda Sharon Stellaard moet concluderen dat het nieuwe werken geen kans maakt, omdat oude patronen zijn ingesleten en steeds worden herhaald. ‘Het “oude werken” wordt door het systeem automatisch versterkt. Het nieuwe werken komt er amper tussen.’
Medicalisering
Zo was het de bedoeling van de Jeugdwet (2015) om minder te medicaliseren – minder problemen als een medisch probleem te bestempelen en dus ook niet altijd de oplossing te zoeken in de medische hoek zoals medicijnen of therapie. ‘Dit lukt echter niet als systemen uit het oude werken nog overal te vinden zijn’, legt Stellaard uit. ‘Veel ondersteuning kan pas gegeven worden als kinderen een DSM-diagnose (dus een medische aandoening) hebben. En waar dit niet het geval is, zit het ingeworteld in het denken en handelen van professionals.’
Wet Passend onderwijs
Stellaard onderzocht niet alleen de Jeugdwet, maar ook de Wet Passend onderwijs en de samenhang tussen die wetten. ‘Beide wetten richten zich op een (deels) dezelfde doelgroep, beogen een beweging van curatieve naar preventieve ondersteuning en verlangen voor hun uitvoering een omslag in denken en doen. Bovendien staat in beide wetten dat de bestuurlijk verantwoordelijken (schoolbesturen en gemeenten) het beleid op elkaar afstemmen.’
Meer thuiszitters
Maar belangrijker nog, beide wetten hebben volgens Stellaard gemeen dat de gewenste uitkomsten uitblijven. Sommige uitkomsten staan in een aantal gevallen zelfs haaks op de beoogde uitkomsten. ‘Zo zijn er niet minder maar méér thuiszitters en nemen de leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs verder toe.’
Integraal samenwerken is onmogelijk
Een van de overkoepelende doelstellingen in beide wetten is het integraal samenwerken. ‘Maar dat blijkt schier onmogelijk’, vertelt Stellaard. Ook hier lijkt de oorzaak te liggen in hoe de domeinen zich de afgelopen decennia hebben ontwikkeld: ‘Beide velden hebben hun eigen historie. Jeugdzorg en de samenwerkingsverbanden voor primair- en voortgezet onderwijs hebben daardoor bijvoorbeeld totaal andere geografische regio’s.’ Wil een speciaal onderwijs instelling samenwerken met de gemeente, dan hebben ze meestal gelijk te maken met een áántal gemeenten, en andersom. ‘Er wordt al vrijwel een halve eeuw gestuurd op doelen van gelijke strekking, zonder er dichter bij te komen.’
Machtsbronnen
Wat ook niet meehelpt, stelt Stellaard, is dat de machtsbronnen over het veld verdeeld zijn. ‘De deskundigheid en expertise over de problemen waar kinderen mee zitten, ligt bij de professional. Maar professionals hebben maar beperkte beslissingsbevoegdheid. Die ligt vooral bij de gemeenten. Door die versplintering van machtsbronnen kan niemand een doorbraak forceren.’
Vaag beleid
En dan is er nog de wisselwerking tussen beleidsmakers en beleidsuitvoerder. ‘Beleidsmakers maken doorgaans beleid dat op meerdere manieren te interpreteren is. Dit is nodig om het door de Tweede Kamer of gemeenteraad heen te krijgen. Maar omdat het beleid op meerdere manieren te interpreteren is, gebeurt dat dan ook in de uitvoering. De klassieke reactie van beleidsmaker daarop is dat ze nog meer beleid gaan maken. Zogenaamd stapelen. Met weer dezelfde contradicties en onbedoelde uitkomsten.’
Vier mechanismen
Samengevat ziet Stellaard vier mechanismen die een versimpeling van de jeugdzorg en het passend onderwijs bemoeilijken. Allereerst de cultuur van een werkveld. ‘Die is niet zomaar te veranderen met één beleidsregel. Dat kost jaren.’ Ten tweede zijn er de ingesleten paden in een veld, waardoor oude werkwijzen zichzelf in stand houden en versterken. Ten derde liggen de machtsbronnen in het veld sterk verdeeld. En ten vierde helpt de wisselwerking tussen beleidsmakers en uitvoerders niet mee.
Somber
Dat alles stemt vrij somber. ‘Daar kan ik helaas weinig aan veranderen’, aldus Stellaard. ‘Het ís ook somber. Mijn onderzoek is er niet een van opwekkende oplossingen. Ik hoop met mijn onderzoek mensen te laten zien waarom het gaat zoals het gaat, in plaats van één van velen te worden die roept dat ‘het kind centraal moet komen te staan’, hoe nobel dit ook klinkt. Meer inzicht in de werking van het verleden zorgt er mogelijk voor dat we niet opnieuw in dezelfde valkuilen stappen. Want we blijken ook telkens dezelfde oplossingen te herhalen. Met andere woorden: als we blijven doen wat we deden, blijven we krijgen wat we kregen. Daar lijken mensen gelukkig ook open voor te staan.’
Wetten falen niet, het zijn altijd de mensen die het doen (en vaak met de beste bedoelingen.
Je kunt het sociaal domein zien als een gesloten systeem waarbinnen een variant van de wet op energie van toepassing is. In een gesloten systeem is de hoeveelheid energie altijd gelijk. In het sociaal domein is energie echter vervangen door ellende. En elke partij doet zijn best om met zo min mogelijk ellende opgezadeld te zitten. Dat begint met de politici die bij elkaar incident verklaren dat zij ‘slechts’ systeemverantwoordelijk’ zijn. Managers en directeuren op hun beurt verklaren trots dat zij hun dure opleidingen in de praktijk brengen en dus hanteren zij ‘clean-desk-management’ wat in de praktijk betekent dat ze de ellende doorschuiven naar de uitvoerders. Die moeten telkens opnieuw de keuze maken tussen ‘doen wat kan’ en ‘doen wat moet’, maar als ze doen wat moet dan moet er samengewerkt worden met uitvoerders uit andere subsystemen, moeten managers bereid zijn om vuile handen te maken, moet de kosten en baten neerslaan bij dezelfde partij en moeten ouders en jongeren weer geloof krijgen dat de hulpverlening echt helpt . Zeggen dat de Wet faalt (hoe juist ook de vier mechanismen zijn beschreven) houdt het risico in zich dat we berusten. Het omgekeerde is echter nodig: elke partij moet zijn deel van de ellende nemen, stoppen met afschuiven en vooral werk maken van wat nodig is voor kinderen, jongeren en hun opvoeders.